La province : une institution à redéfinir? 

Chapitre 4 : Réflexions critiques sur l'avenir des provinces (4/4) - (1996)

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Joël Hodeige
Assistant à la Faculté de Droit de l'Université de Liège

 

Le 7 novembre 1995, le député Antoine (PSC) déclare (1) en séance du Parlement wallon : [...] la province doit évoluer ou disparaître". Dans une interview donnée au journal Le Soir du 3 janvier 1996 (2), le président du PRL, Louis Michel, lui emboîte le pas : [Les provinces] sont à tout le moins condamnées à se moderniser. Profondément. Sinon, elles doivent disparaître.

Cette question de l'opportunité de maintenir l'institution provinciale ou, du moins, de la réformer, n'est pourtant pas récente. Elle a déjà fait l'objet de multiples débats dont le paroxysme se situait jusqu'il y a peu à la fin des années septante. Ainsi est-il intéressant de se replonger dans le passé (3) pour observer la récurrence de plusieurs aspects de la question.

En 1937, Le Centre d'études pour la réforme de l'Etat, chargé d'une étude approfondie sur la modernisation de l'organisation de l'Etat, considère la décentralisation administrative comme un élément indispensable pour la démocratisation de l'Etat.

En 1958, le Centre Harmel prône dans son rapport final une déconcentration territoriale importante mais surtout la décentralisation des services publics.

En 1965, la "Commission pour la réforme des institutions", dont la double préoccupation était de réaliser une décentralisation aussi large et efficace que possible et de confier les compétences ainsi décentralisées aux institutions les plus compétentes dans la circonscription territoriale la plus appropriée, rend son rapport au gouvernement. C'est sur base de ces conclusions que le gouvernement élabore un projet de déclaration de révision de la Constitution. La décentralisation administrative figure parmi les quatre objectifs majeurs de la révision.

L'accord de Gouvernement du Gouvernement Eyskens-Cools (1968-1971) réaffirme la volonté de procéder à une décentralisation massive.

Dans ce cadre, la province verrait sa structure réorganisée et son autonomie accrue. Une liste impressionnante de compétences qui reviendraient à la province est même dressée.

L'année 1969 marque un tournant dans la suite des événements. Le "Groupe de travail des 28", convoqué par le premier Ministre Gaston Eyskens, rejette l'idée de la décentralisation vers les provinces et la remplace par une proposition visant à créer trois régions ayant une compétence réglementaire et composées de mandataires politiques. La régionalisation est en marche. Dans un premier temps, il est envisagé que les conseils régionaux soient composés de conseillers provinciaux. La décentralisation provinciale reste toujours d'actualité mais la longue liste de compétences devant lui être attribuées n'est plus mentionnée.

En 1973, le gouvernement Leburton évoque de manière lapidaire l'extension d'attributions des provinces : La loi provinciale sera revue afin d'alléger la tutelle sur les provinces. En outre, le gouvernement organisera la décentralisation d'un certain nombre de matières à ce niveau. Il poursuit néanmoins en ces termes : [...] entre la commune et la région, il ne devrait exister qu'une charnière administrative. Cet objectif pourrait être réalisé soit par l'intermédiaire des provinces, soit par l'intermédiaire des fédérations ou agglomérations. Surgit donc ici l'idée que le rôle joué par les provinces pourrait être rempli par d'autres instances et que la province pourrait perdre son caractère politique pour ne plus conserver que sa fonction administrative.

La fusion massive des communes en 1975 porte également une lourde atteinte à l'idée de décentralisation renforcée vers les provinces.

Le 24 mai 1977, le Pacte d'Egmont prévoit que lorsque le transfert de toutes les compétences politiques actuelles de la province aura été décidé, transfert dans lequel les communes auront une part importante, l'organe politique de la province sera supprimé". La province ne serait donc plus qu'une subdivision administrative. La responsabilité de la tutelle administrative serait transférée à l'exécutif régional même si le gouverneur conserve ses missions actuelles.

"L'accord de Stuyvenberg" vient compléter le pacte d'Egmont en prévoyant la création de "sous-régions" qui se verraient attribuer un certain nombre de tâches relevant de la sphère de compétences des intercommunales, des agglomérations et fédérations de communes et de la province. Les établissements provinciaux qui ne seraient pas repris par la commune où ils sont établis, ni par un autre pouvoir public, seraient repris par la sous-région.

Comme le précise Omer Coenen (4), l'accord de Stuyvenberg constituait un revirement fondamental par rapport à la position du Pacte d'Egmont, qui voulait simplement supprimer les organes politiques du niveau intermédiaire. L'accord de Stuyvenberg consistait donc en somme à remplacer un niveau intermédiaire par un autre.

Les principes avancés par le pacte d'Egmont et l'accord de Stuyvenberg restèrent lettres mortes. Mais en 1980, ce n'est plus le caractère politique de l'institution qui est menacé mais sa fiscalité propre. L'article 16 de la loi ordinaire du 9 août 1980 énonce qu'à partir du 1er janvier 1982, les provinces ne peuvent plus établir ni percevoir d'impôts nouveaux. En remplacement de leurs propres ressources fiscales, elles recevraient de l'Etat une dotation, réindexée chaque année, égale au produit de leurs impôts pour l'année 1981.

Wilfried Maertens, le premier Ministre de l'époque, justifie ainsi cette mesure : [...] afin, en outre, d'éviter l'instauration d'un niveau fiscal supplémentaire, la fiscalité propre des entités régionales ira de pair avec la suppression de la fiscalité provinciale. Les provinces pourront toutefois recevoir des rétributions.

Dans la mesure où on ne touchait ni aux organes politiques de la province, ni à ses compétences, on peut s'interroger sur le motif de cette décision. C'est sans doute ce qu'a fait le gouvernement par la suite puisque l'article 16 de la loi ordinaire du 9 août 1980 a rapidement été modifié de sorte que la fiscalité provinciale soit intégralement réinstaurée, jusqu'à ce qu'une loi prévoie le remplacement par d'autres revenus du montant des impôts provinciaux.

En 1984, puis en 1987, l'idée de supprimer le caractère politique des provinces semble définitivement abandonnée par le législateur; au contraire, celui-ci s'évertue, au travers de diverses mesures déjà citées plus haut, à développer l'autonomie provinciale.

Enfin, la dernière phase de la réforme de l'Etat, en scindant la province de Brabant en deux et en dissociant les élections provinciales et générales, apporte la preuve que l'institution provinciale demeure un pouvoir solidement ancré dans la Constitution.

Si les déclarations citées en début de ce chapitre viennent quelque peu tempérer cette affirmation, celles-ci semblent néanmoins plus destinées à accélérer la réforme de l'institution provinciale qu'à prédire sa prochaine liquidation.

1. L'institution provinciale doit-elle disparaître ?

Avant d'éventuellement sceller le sort des provinces, on ne peut faire abstraction du rôle fondamental qu'elles continuent à jouer sur l'échiquier institutionnel belge. Le chapitre 3, qui tente d'établir un relevé des compétences provinciales, n'avait pour autre ambition que de cerner la diversité des missions remplies par les provinces et la qualité en laquelle elles interviennent.

Une fois ce relevé dressé, il convient de se poser la question de savoir s'il est indispensable que les provinces continuent elles-mêmes à remplir ces missions ou s'il est possible ou même préférable qu'un autre pouvoir les remplace.

Beaucoup considèrent que la fédéralisation de la Belgique a ajouté un nouveau niveau de pouvoir – les communautés et les régions – et que les provinces font peut-être désormais double emploi avec les instances communautaires et régionales. C'est perdre de vue que la fédéralisation ne s'analyse en rien comme une décentralisation. Elle n'a eu pour seule conséquence qu'une dilution des pouvoirs jadis reconnus à l'Etat, qui sont désormais répartis entre l'Etat fédéral, les régions et les communautés.

La décentralisation renforcée qui a été prônée et encouragée par les gouvernements successifs depuis 1936 n'a toujours pas été réalisée et ce n'est pas le fédéralisme qui stimulera cette réforme. Supprimer le niveau de pouvoir intermédiaire qu'occupent actuellement les provinces reviendrait à prendre le contre-pied d'une tendance centrifuge qui existe depuis la création de l'Etat belge et constituerait, à coup sûr, un retour de plusieurs siècles en arrière.

Les missions que remplissent actuellement les provinces, relèvent encore, pour l'essentiel, de l'intérêt provincial géré dans le cadre de la décentralisation territoriale. Cela signifie qu'elles sont le résultat d'un choix délibéré des conseils provinciaux. Lorsque nous nous penchons d'un peu plus près sur les diverses missions d'intérêt provincial, nous ne pouvons que souligner le caractère novateur de beaucoup d'entre elles. Nous songeons, par exemple, au dépistage du Sida que les provinces ont été les premières à développer ou encore à l'enseignement public que l'Etat belge tardait alors à développer dans certains secteurs (enseignement technique, professionnel, etc.).

Les provinces, n'étant investies par la Constitution ou par la loi d'aucune fonction essentielle spécifique à ce niveau de pouvoir, ont développé un esprit d'initiative et d'innovation assez remarquable. Petit à petit, elles ont ainsi acquis une solide expérience et développé un savoir-faire de pointe dans des domaines délaissés ou négligés par les autres pouvoirs; ceux-ci seraient d'ailleurs bien en peine de reprendre ex abrupto à leur compte de pareilles initiatives, au cas où la menace pesant sur les provinces serait mise à exécution.

En plus de l'impossibilité pratique dans laquelle se trouveraient alors les autres pouvoirs, se pose aussi le problème du financement.

Bien sûr, les matières faisant l'objet d'un impôt provincial seraient taxées par les autres pouvoirs à leur profit. Cependant, le principe d'universalité qui prévaut dans le droit budgétaire applicable aux pouvoirs publics n'autoriserait pas que les moyens jadis consacrés par les provinces à l'exercice d'une mission le soient toujours par le nouveau pouvoir responsable. Au contraire, en ces temps de restrictions budgétaires, les apports d'argent frais seraient vraisemblablement affectés dans les budgets aux missions traditionnelles du pouvoir concerné.

Une autre question est celle découlant du principe de la subsidiarité : celui-ci consiste à confier, en cas de choix possible, toute fonction ou compétence au niveau de pouvoir le plus proche du citoyen.

La province occupe, à ce point de vue, une position particulière. Agissant à un niveau intermédiaire se situant entre le pouvoir local et le pouvoir régional, communautaire ou fédéral, elle semble être la mieux positionnée pour prendre en charge certains services. Son étendue territoriale, à la fois plus large que celle de la commune et plus étroite que celle de la Région, de la Communauté ou de l'Etat fédéral, qui constituent des institutions nettement plus éloignées, en font une institution de proximité.

De nombreuses matières sont en effet trop vastes et nécessitent une mobilisation de moyens trop importants pour être gérées au niveau communal. Il n'en reste pas moins vrai qu'elles doivent être traitées à un niveau proche de la population parce que les préoccupations du citoyen peuvent considérablement varier d'une région à une autre.

Il ne faut pas oublier que la nécessité du maintien d'un niveau intermédiaire entre la commune et la Région, la Communauté ou l'Etat fédéral, n'a jamais été remise en cause. Même lorsqu'il fut question de la suppression des provinces à la fin des années septante, il était prévu de les remplacer par des sous-régions (5).

Il convient donc de s'interroger pour chaque matière sur l'opportunité d'en confier la gestion à la province plutôt qu'à un autre pouvoir. Cette tâche relève des différents ateliers de travail du séminaire. Pour ce faire, les matières devront préalablement être resituées dans leur contexte juridique, décentralisation territoriale, par service ou déconcentration, afin de mieux percevoir la nature exacte et l'importance du rôle des provinces.

S'il s'avère que celles-ci sont les plus aptes à remplir les missions qu'elles gèrent d'initiative ou qui leur sont actuellement confiées par les textes, il peut être également utile de se demander si d'autres missions actuellement remplies par d'autres pouvoirs, ne pourraient l'être plus utilement par les provinces. Les échanges de vue au sein des différents ateliers pourront, nous l'espérons, nous éclairer à ce point de vue.

Certains se demandent si les provinces ne pourraient reprendre certaines compétences attribuées aux Communautés en butte à de graves problèmes de financement; ils se remémorent sans doute avec une certaine nostalgie le furtif projet de fédéralisation provinciale évoqué en 1983 (6).

Si la province devait se voir investie des compétences en matière d'enseignement, détenues actuellement par les Communautés, elle signerait vraisemblablement son arrêt de mort à plus ou moins brève échéance, tant l'épineux problème du financement ferait figure de cadeau empoisonné.

Le transfert à la province des matières personnalisables prend, quant à lui, des allures plus réalistes, ces matières réclamant une certaine proximité. La multitude des services rendus par les provinces dans le domaine médico-social démontre à suffisance leur aptitude à les prendre en charge et la bonne adéquation du niveau auquel elles agissent.

Cependant, au-delà de la faisabilité du transfert, doit exister une réelle volonté politique de procéder à la dissolution de la Communauté française. Or, jusqu'à présent, pareille éventualité reste malgré tout difficilement envisageable sur le plan politique.

La proposition Daras - Boutmans contient une disposition (7) habilitant le conseil à exercer certaines matières relevant en principe d'autorités supérieures ou inférieures. Le Conseil provincial pourrait ainsi se voir déléguer, par les organes des collectivités politiques originellement compétentes, le règlement de certaines matières nationales, régionales, communautaires ou communales.

L'exercice d'attributions des communes par la province, limité aux territoires des communes qui en font la demande, devrait permettre aux conseils provinciaux de réaliser de manière plus démocratique certaines activités actuellement exercées par les intercommunales. Il est vrai que les intercommunales, agissant également au niveau intermédiaire, ont pris en charge une série de missions que les provinces auraient elles aussi pu remplir, notamment en matière de développement économique. Même si les provinces participent souvent à ces intercommunales (8) et, la plupart du temps, détiennent même la majorité des parts et la présidence des organes de gestion (9) (10), la proposition tend donc, par souci de démocratie et de transparence, à leur restituer ces missions qui avaient échappé à leur gestion directe.

2. Doit-on réformer l'institution provinciale ?

 

Si la province doit vivre et continuer à remplir les missions qui lui sont aujourd'hui dévolues, ne convient-il pas cependant de réformer son organisation et son fonctionnement ?

Ces dernières années, un courant de pensée s'est rapidement propagé et a gagné la totalité des principaux partis et la plupart des médias. Ce courant qui n'est pas toujours exempt d'une certaine démagogie et qui véhicule peut-être trop facilement des slogans électoraux, tend à vouloir transformer toutes les assemblées élues du pays en autant de parlements à échelle réduite, sans suffisamment tenir compte, semble-t-il, des particularités de chacune et des conséquences pratiques que risquent d'engendrer de telles décisions. Au nom de la démocratie et de la transparence, certains mènent une véritable chasse aux sorcières à l'encontre de structures politiques qui, parce qu'elles ne sont pas suffisamment connues du citoyen, peuvent paraître suspectes.

Outre les provinces, les associations intercommunales et les communes ont dû également faire face à ce phénomène qui remettait en cause leur organisation et leur fonctionnement.

Les intercommunales en effet ont été les premières victimes. Ainsi, lors de la dernière campagne électorale, tous les partis ont, les uns après les autres, inscrit à leur programme un projet de réforme profonde des intercommunales qui incluait notamment l'introduction de la représentation proportionnelle dans les assemblées générales, mais aussi dans les conseils d'administration (11). Cette option, contraire aux règles élémentaires de bonne gestion, risque cependant d'entraîner une paralysie du fonctionnement de l'intercommunale.

Les conseillers communaux de l'opposition ont, quant à eux, réclamé davantage de transparence dans la consultation des dossiers des intercommunales. Rares sont pourtant ceux qui consultent les pièces mises légalement à leur disposition.

Ce courant de pensée s'est cependant tellement répandu que pas un seul parti politique n'aurait osé ne pas l'insérer dans son programme. Aujourd'hui pourtant, les élections sont déjà loin et le nouveau décret wallon sur les intercommunales n'en est même pas encore à l'état d'avant-projet.

Les communes elles-mêmes n'ont pas échappé au phénomène et la loi communale a subi quelques modifications visant à renforcer la démocratie communale (12). L'une d'entre elles a notamment permis l'organisation de consultations populaires (13) dans certains cas bien définis.

C'est au tour des provinces aujourd'hui de subir ce courant qui semble ne pas se nourrir à une réflexion suffisamment objective. Elles ne peuvent en fait échapper au phénomène puisqu'elles constituent sans nul doute un des pouvoirs les moins bien connus ou perçus en Belgique.

De nombreuses critiques fusent de toutes parts (14) : ainsi sont mises en cause la vétusté de l'institution provinciale, son déficit démocratique ainsi que son manque de transparence. Si la teneur de ces critiques trouve sans doute dans le passé certains éléments d'explication, – ne sont-elles pas souvent fondées ?– il n'en semble pas moins nécessaire de faire rapidement le point de la question et de suggérer quelques pistes de réflexion.

2.1. Démocratisation

2.1.1. Rôle du gouverneur

Le gouverneur et sa fonction font l'objet de nombreuses polémiques. Il apparaît en effet, avant tout, comme le commissaire du gouvernement, c'est-à-dire le représentant du pouvoir central au sein même de l'institution provinciale (Article 124).

La principale critique prend pour cible son rôle de président de la députation permanente avec voix délibérative. Il en résulte donc qu'une personne non élue (15) dispose du même pouvoir que les membres élus de la députation, et qu'un représentant du pouvoir central participe à la gestion de l'intérêt provincial.

Aussi MM. Daras et Boutmans (16) proposent-ils de cantonner le gouverneur dans son rôle de commissaire de gouvernement et de confier son rôle de président de la députation permanente – dorénavant appelée collège exécutif – avec voix délibérative, à un de ses membres désigné en son sein. M. Louis Michel (17) estime également que le gouverneur ne peut conserver sa voix délibérative au sein de la députation permanente mais il n'envisage pas le retrait de sa fonction de président. Cette opinion est partagée par le PSC (18).

La présence d'un gouverneur, représentant l'Etat, au sein de l'institution provinciale, n'est certes pas malsaine en soi. Il joue le rôle d'un commissaire de gouvernement qui veille à l'exécution des normes supérieures; il garantit la sécurité et l'ordre public, il fait office de médiateur, de figure de proue de l'institution. Il pourrait utilement apporter par des conseils éclairés toute son expérience et une certaine sagesse aux organes provinciaux pour les aider à résoudre les problèmes latents. Pour que son action soit utile et efficace, il doit faire montre de son indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. La permanence de ses fonctions pourra à cette condition constituer un apport essentiel au fonctionnement de l'institution. Si cette impartialité paraît difficile à atteindre, elle n'en paraît pas pour autant totalement impossible. Les magistrats nommés sur base de leur appartenance politique ne doivent-ils pas eux-mêmes faire preuve d'indépendance et d'impartialité ? L'inscription de ces principes dans des textes légaux, ainsi que leur mise en oeuvre, contribueraient déjà à affermir l'institution.

C'est à ces conditions que la fonction de gouverneur peut être maintenue, de même que sa présidence de la députation permanente, pour autant que lui soit retirée sa voix délibérative. Celle-ci ne se justifie en effet plus. Sa désignation unilatérale par le roi et sa qualité d'organe déconcentré du pouvoir fédéral lui confèrent un statut de commissaire du gouvernement, ce que confirment les articles 16 et 30 du décret du 20 juillet 1989. Aussi paraît-il difficilement admissible de maintenir au gouverneur le pouvoir de s'opposer à des décisions auxquelles il a lui-même participé.

Il semble dès lors souhaitable que cette voix délibérative du gouverneur au sein de la députation permanente, véritable héritage d'un passé lointain, cède le pas dans un souci de cohérence de l'institution.

2.1.2. Relations entre le Conseil provincial et la députation permanente

Le manque de contrôle du Conseil provincial sur la députation permanente est également sévèrement dénoncé. Les partis semblent unanimes à ce sujet. Diverses mesures sont proposées pour remédier à cette situation. Ainsi, la principale proposition vise à instaurer à l'échelon provincial un système de motion de méfiance constructive semblable à celui qu'on trouve à l'échelon fédéral. Celui-ci permettrait alors au Conseil provincial de retirer sa confiance à la députation permanente à condition qu'il propose une majorité alternative.

Ce projet de réforme semble cependant négliger toute une série de données essentielles. L'organe exécutif provincial et le Conseil provincial ne présentent que peu de similitudes avec un gouvernement et un parlement de l'échelon fédéral. Le Conseil provincial, en tant qu'organe d'un pouvoir subordonné, ne détient en effet aucun pouvoir législatif. Ses actes et règlements ne sont que des actes de l'administration soumis, en tant que tels, au contrôle du Conseil d'Etat et des tribunaux de l'ordre judiciaire (19). Le conseil et la députation permanente participent en fait tous les deux au même pouvoir exécutif. Leurs relations ne peuvent, nous semble-t-il, par conséquent pas être analysées comme des relations entre un organe du pouvoir exécutif et un organe du pouvoir législatif. Elles tendraient plutôt vers celles qui existent entre le conseil communal et le collège des bourgmestre et échevins, qui sont également les organes d'un pouvoir subordonné. Or, la possibilité pour le Conseil communal de voter une motion de censure constructive à l'encontre du collège, et ainsi de mettre en péril sa stabilité, n'existe pas, même si elle a déjà été évoquée au sein de certains partis politiques.

De plus, un nombre important de tâches dévolues à la députation permanente relèvent de l'intérêt général. Cela signifie qu'elle n'est pas libre de les gérer comme elle l'entend mais qu'au contraire, elle se meut dans un cadre plus ou moins strictement limité. Elle doit, de surcroît, rendre des comptes à l'autorité qui lui a confié ces missions et devant laquelle elle assume sa responsabilité.

D'une part, ces missions, parmi lesquelles figure la tutelle sur les communes, sont confiées en propre à la députation permanente en tant qu'organe déconcentré ou décentralisé par service. Elles ne relèvent donc nullement de l'intérêt provincial dont le Conseil provincial a la charge. Autrement dit, pour que le Conseil puisse exercer un contrôle sur l'exécution de ces missions d'intérêt général, ce pouvoir de contrôle devrait se fonder sur un texte émanant de la même autorité qui a confié ces missions en propre à la députation permanente.

D'autre part, si cette dernière devait être simultanément responsable devant l'autorité qui confie la mission et devant le Conseil provincial, elle se retrouverait prise dans un étau qui rendrait la gestion de ces missions impossible. La députation permanente serait le point de rencontre d'intérêts résolument antagonistes et sa gestion serait ainsi constamment paralysée.

2.1.3. Autres propositions (20) de réforme visant à renforcer la démocratie au niveau de la province

Il nous a semblé utile de dresser ici une liste non exhaustive d'autres propositions visant à renforcer la démocratie provinciale :

• Présentation d'une note politique de la députation aux discussions des comptes et des budgets de la province (21);

• Obligation d'instaurer au sein du conseil des commissions et d'établir un règlement d'ordre intérieur (22);

• Elargissement à l'intérêt général des tâches d'instruction préalable de la députation permanente (23);

• Extension du congé politique accordé aux conseillers provinciaux (24);

• Incompatibilité entre d'une part, les fonctions de président, de vice-président et de membre du Bureau du Conseil provincial et d'autre part, celle de député permanent (25);

• Election de la députation permanente : composition proportionnelle (26);

• Réglementation stricte de la délégation de pouvoir à la députation permanente par le Conseil provincial (27);

• Instauration d'une incompatibilité au niveau de la participation à la délibération du Conseil provincial dans le chef des conseillers provinciaux (28);

• Réglementation des missions juridictionnelles de la députation permanente en attendant son remplacement par des juridictions administratives indépendantes (29);

• Limitation des pouvoirs du collège à ceux que lui attribue formellement la loi provinciale (30);

• Réglementation stricte de la présence du gouverneur aux délibérations du conseil et de la députation permanente (31);

• Extension de l'apparentement à l'ensemble de la province afin que la composition du Conseil provincial soit réellement proportionnelle aux résultats du scrutin (32);

• Inscription du mode de calcul des jetons de présence dans la loi provinciale (33).

2.2. Transparence et lisibilité

En cette ère médiatique, le droit à l'information se développe prodigieusement. Les pouvoirs publics n'échappent pas au phénomène et, de plus en plus, les textes législatifs consacrent le droit à l'information. Les communes ont déjà fait l'objet d'une profonde réforme visant à fixer le droit de regard des conseillers communaux et à faciliter l'accès du citoyen aux documents administratifs.

Les provinces n'ont pas encore connu de pareille réforme qui vise à les rendre plus transparentes. Les articles 120 et 65 de la loi provinciale jettent cependant les bases d'un droit à l'information. Ainsi, le greffier est tenu de communiquer, sans déplacement, aux membres du conseil et de la députation, toutes les pièces qui lui sont demandées et d'en délivrer, au besoin, des copies; il transmet à chaque conseiller provincial un exemplaire de tout ce qui est imprimé au nom du conseil et de la députation; enfin, il est tenu de donner communication, sans déplacement, à toute personne intéressée, des actes du conseil ou de la députation et des pièces déposées aux archives.

Toute une série de propositions de loi suggèrent cependant d'encore renforcer ce droit à l'information. En voici une liste non exhaustive :

• Etendre le droit de consultation, le droit à l'information et le droit d'interrogation des conseillers provinciaux aux affaires d'intérêt général (34). Nous rappelons cependant que le Conseil provincial ne peut s'immiscer dans les matières d'intérêt général attribuées en propre à la députation permanente ou au gouverneur; une telle situation se répercute sur le plan de l'accès à l'information. Les droits des conseillers provinciaux vis-à-vis des dossiers de la députation permanente dépend souvent encore de la bonne volonté de cette dernière. Des règles claires et précises devraient être établies et consacrées par la loi;

• Réglementation plus précise de la publicité des séances du Conseil provincial (35);

• Instauration de nouvelles modalités de convocation du conseil et de modification de son ordre du jour (36);

• Obligation pour le gouverneur d'établir un rapport annuel sur ses activités de contrôle et de le communiquer au Conseil régional (37);

• Instauration d'un droit d'interpellation des citoyens au Conseil provincial (38);

• Suppression de l'obligation de justifier d'un intérêt particulier pour accéder, en tant qu'habitant de la province, aux pièces visées à l'article 120 de la loi provinciale (39);

• Obligation au greffier de faire afficher, dans toutes les communes de la province, les actes de portée générale du conseil ou de la députation (40).

Ces trois dernières mesures visent à rapprocher le citoyen de l'institution provinciale.

L'inconnu a toujours éveillé la peur et le soupçon. L'indifférence et même parfois l'hostilité, à laquelle est confrontée la province, trouvent leur origine dans le manque de connaissance manifesté à son égard, phénomène que ne favorise pas son manque de transparence.

"L'image de la province", telle qu'elle est perçue par la population, nuit à l'institution (41). Celle-ci est essentiellement connue du citoyen au travers de sa compétence de tutelle et de son pouvoir taxatoire. Pourtant, nous avons vu combien était large et varié son champ d'intervention. Ainsi le point fort de la province, qui réside dans sa formidable faculté d'adaptation, résultat de son autonomie, constitue paradoxalement aussi son point faible.

Les communes, qui sont confrontées à la même situation, profitent, elles, de leur réelle proximité avec le citoyen.

La difficulté de synthétiser les missions provinciales empêche la province de mener une véritable campagne de promotion. Son action ne peut se traduire que difficilement en l'un ou l'autre slogan. Une véritable opération de "marketing" devrait cependant être menée par les provinces afin de réduire le fossé qui les sépare des citoyens.

Certaines modifications pourraient déjà contribuer à améliorer la lisibilité de l'institution. Ainsi, la proposition Daras-Boutmans (42) prévoit de remplacer la députation permanente par le collège exécutif pour éviter les confusions fréquentes entre députés et députés permanents (43).

2.3. Pouvoir fiscal

Le pouvoir fiscal provincial est également l'objet de nombreuses et récentes critiques. Nous avons vu qu'il avait déjà été remis en question et même pratiquement condamné en 1980. Le gouvernement avait vite perçu le manque de pertinence d'une telle décision, dans la mesure où la suppression des provinces n'était plus envisagée et où le montant total des recettes fiscales provinciales devait être remplacé par une dotation équivalente.

Depuis 1982, le pouvoir fiscal provincial est en sursis. Une loi établissant une dotation de remplacement suffirait à le supprimer.

Est-ce vraiment souhaitable ? Cela porterait en effet une lourde atteinte à l'autonomie provinciale, pourtant si nécessaire à l'accomplissement de ses missions d'intérêt provincial.

Un contrôle efficace du pouvoir de tutelle devrait, à lui seul, pouvoir éviter tous les abus en matière d'imposition provinciale.

 

2.4. Modernisation

Diverses propositions ont encore pour objectif la modernisation de l'institution.

• Modernisation du mode de scrutin (44);

• Adaptation du régime du quorum de présence (45);

• Instauration d'un receveur provincial (46);

• Désignation des régies et définition des règles de leur fonctionnement par le Conseil provincial (47).

D'autres modifications à apporter à l'institution provinciale pourront apparaître au cours des travaux menés dans les divers ateliers. Ceux-ci devront en dresser un relevé, en évaluer leur faisabilité et leurs apports.

Conclusion

Ce rapport introductif au séminaire du 30 janvier 1996 La province : une institution à redéfinir ? avait pour ambition de suggérer une réflexion objective sur l'avenir des provinces.

Le point de passage obligé consistait à tenter d'établir le relevé des missions provinciales et surtout, à les classer en fonction du régime juridique applicable : décentralisation territoriale, par service ou décentralisation. Le caractère essentiel de cette distinction a pu être démontré tout au long de ce rapport.

Cependant, cela ne pouvait constituer un but en soi.

Plusieurs questions latentes doivent trouver une réponse appropriée et urgente. L'institution provinciale doit-elle disparaître ? Si oui, quel pouvoir serait susceptible de remplir ses anciennes missions ? Si non, quelles missions relevant actuellement d'autres pouvoirs, la province serait-elle éventuellement prête à reprendre à sa charge ? Si oui, avec quels moyens ? Enfin, doit-on entreprendre la réforme de l'institution provinciale ? Et sur quoi doit-elle porter ?

Si ce rapport a essentiellement pour vocation de lancer le débat qui devra être poursuivi dans les divers ateliers, il entend résolument se placer sur un plan scientifique, empreint d'un maximum d'objectivité. Il tente d'éviter tout propos partisan.

Quelles que soient les positions politiques en présence, il nous semble qu'une démarche constructive doit se fonder sur une analyse sereine, réfléchie qui mesure chaque élément de la réforme à l'aune du bon sens et de l'intérêt des citoyens. Des propos passionnés ne conduisent souvent qu'à des solutions mal pensées et de courte durée.

 

Tel est l'esprit de notre démarche.

Notes

(1) Compte rendu analytique de la séance du mardi 7 novembre 1995 du Parlement wallon, session 1995-1996, n°2, p. 15.
(2) Article de L.D., Provinces : Michel donne le coup de torchon", Le Soir du mercredi 3 janvier 1996, p. 3.
(3) Les données historiques et citations sont essentiellement tirées de l'article d'Omer COENEN, La province : base d'un pouvoir intermédiaire restructuré (1) , Administration publique, 1984, t. 3, p. 205 à 217.
(4) COENEN Omer, La province : base d'un pouvoir intermédiaire restructuré (1) , op. cit., p. 211.
(5) COENEN Omer, La province : base d'un pouvoir intermédiaire restructuré (1) , op. cit., p. 210 et 211.
(6) En 1983, un mouvement fédéraliste provincial prônait une fédéralisation calquée sur le modèle suisse, où les provinces auraient joué le rôle des cantons. Ce mouvement s'inspirait cependant plus d'une allergie à la communautarisation et à la régionalisation que d'une réelle volonté constructive de valorisation réaliste de l'institution provinciale. Dès février, les responsables des provinces se prononcèrent d'ailleurs à l'unanimité contre toute forme de fédéralisme provincial. Partageant l'avis du Professeur Perin, ils estimaient que ces thèses n'avaient "pas une cohérence positive suffisante pour ouvrir un débat politique sérieux sur leur contenu".
Cfr HUGE Ph., Province 2001 : pro vincere, Association des Provinces belges asbl, Bruxelles, 1989, p. 142 et 233 à 237.
(7) MM. DARAS et BOUTMANS, Proposition de loi modifiant la loi provinciale du 30 avril 1836 et la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, du 17 octobre 1995, Document parlementaire du Sénat n° 1-130/1, session 1995-1996, article 18 et son commentaire à la page 11.
(8) En vertu de l'article 2 de la loi du 22 décembre 1986.
(9) En vertu de l'article 19 de la loi du 22 décembre 1986.
(10) Cfr notamment les statuts de la SPI.
(11) Cfr notamment les positions adoptées par le PSC lors de son congrès politique Communes, intercommunales, provinces, des institutions au service des citoyens, tenu à Liège le 23 octobre 1993.
(12) Cfr notamment les modifications apportées par la loi du 11 juillet 1994 modifiant la loi communale en vue de renforcer la démocratie communale, M.B. du 20-12-94, p. 31.241 à 31.244.
(13) Cfr les nouveaux articles 318 à 329 de la loi communale insérés par la loi du 10 avril 1995.
(14) Voir notamment les interpellations de MM. Marchant, Antoine et Piérard lors de la séance du Parlement wallon du mardi 7 novembre 1995, Compte rendu analytique, session 1995-1996, n°2, p. 14 à 20.
(15) Le gouverneur est en effet, aux termes de l'article 4 alinéa 2 de la loi provinciale, nommé et révoqué par le roi. A la différence du bourgmestre qui est normalement désigné par le roi parmi les élus du conseil communal présentés parmi les membres dudit conseil, suivant les modalités de l'article 13 de la loi communale.
(16) MM. DARAS et BOUTMANS, Proposition de loi modifiant la loi provinciale du 30 avril 1836 et la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, du 17 octobre 1995, Document parlementaire du Sénat n° 1-130/1, session de 1995-1996,
(17) Cfr son interview dans l'article de L.D., Provinces : Michel donne le coup de torchon, journal Le Soir du mercredi 3 janvier 1996, p. 3.
(18) PSC, Communes, intercommunales, provinces, des institutions au service du citoyen, Actes du congrès politique du PSC du 23 octobre 1993 à Liège, p. 84.
(19) Ce qui n'est bien sûr pas le cas des actes législatifs.
(20) Les propositions citées infra sont :
•Proposition de loi modifiant la loi provinciale du 30 avril 1836 et de la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, déposée par MM. TAVERNIER et DARAS, et amendée par M. DE LOOR et M. QUINTELIER, Doc. parl. du Sénat du 25 mars 1994, n°1037-1 (1993-1994);
•Proposition de loi relative à la démocratisation des provinces, déposée par M. DE LOOR, Doc. Parl. du Sénat du 23 mars 1994, n° 1017-1 (1993-1994;
•Proposition de loi relative à la démocratisation des provinces(1) , déposée par MM. HOSTEKINT et PINOIE, Doc. Parl. du Sénat du 27 juin 1995, n° 1-16/1 (S.E. 1995);
•Proposition de loi modifiant la loi provinciale du 30 avril 1836 et la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, déposée par MM. DARAS et BOUTMANS, Doc. parl. du Sénat du 17 octobre 1995 n° 1-130/1 (1995-1996);
•Proposition de loi modifiant la loi provinciale, la loi du 19 juillet 1976 instituant un congé pour l'exercice d'un mandat politique et la loi du 18 septembre 1986 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics, déposée par Mme THIJS, Doc. Parl. du Sénat du 20 novembre 1995, n° 1-163/1 (1995-1996);
(21) Proposition de Loor, cfr note 110; proposition Hostekint-Pinoie, cfr note 110; Proposition Thijs, cfr note 110.
(22) Amendement Quintelier, cfr note 110.
(23) Proposition Daras-Tavernier, cfr note 110.
(24) Proposition Hostekint-Pinoie, cfr note 110. Proposition Thijs, cfr note 110.
(25) Proposition Daras-Tavernier, cfr note 110.
(26) Proposition Daras-Tavernier, cfr note 110.
(27) Proposition Daras-Tavernier, cfr note 110.
(28) Proposition Daras-Tavernier et amendement deLoor, cfr note 110.
(29) Proposition Daras-Boutmans, cfr note 110.
(30) Proposition Daras-Boutmans, cfr note 110.
(31) Proposition Daras-Boutmans, cfr note 110.
(32) Proposition Daras-Boutmans, cfr note 110.
(33) Proposition Hostekint-Pinoie, cfr note 110.
(34) Proposition Daras-Tavernier et de Loor, cfr note 110; proposition Hostekint-Pinoie, cfr note 110; proposition Thijs, cfr note 110; proposition Daras-Boutmans, cfr note 110.
(35) Proposition Daras-Boutmans, cfr note 110; proposition Thijs, cfr note 110.
(36) Proposition Daras-Boutmans, cfr note 110; proposition Thijs, cfr note 110.
(37) Proposition Daras-Boutmans, cfr note 110.
(38) Proposition Daras-Boutmans, cfr note 110; Proposition avancée par Louis Michel dans l'article du journal Le Soir précité.
(39) Proposition Daras-Boutmans.
(40) Proposition Daras-Boutmans.
(41) Une enquête menée en février 1989 par Marketing Unit pour compte de la province de Namur, dans le cadre d'un projet d'étude sur "l'information provinciale en Namurois" et qui porte le n° 119.346, dégage trois points essentiels : 1) La province est avant tout perçue comme un découpage territorial historique et poussiéreux; 2) Il n'existe pas d'identité culturelle propre à la province; 3) De ce fait, la province est une structure qui suscite à la fois le désintérêt et la désimplication.
(42) Proposition Daras-Boutmans.
(43) Cette appellation trouve une explication historique puisque le conseil provincial, qui ne se réunissait alors qu'une ou deux fois par an, se faisait représenter (députation) , le reste de l'année (permanente) , par un organe à la composition restreinte qui émanait d'elle.
(44) Proposition Daras-Tavernier; Proposition Daras-Boutmans.
(45) Proposition Daras-Tavernier; Proposition Daras-Boutmans.
(46) Amendement de Loor.
(47) Proposition Thijs.

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Ce texte est extrait de La province : une institution à redéfinir ? Actes du séminaire organisé en collaboration par l'Association francophone des Provinces et l'Institut Jules Destrée - Namur, 30 janvier 1996.