La province : une institution à redéfinir? 

Rapport général - (1996)

Michel Herbiet
Professeur à la Faculté de Droit de l'Université de Liège

 

Arrivé au terme de cette journée de réflexions sur l’avenir des provinces, Une institution à redéfinir ?, me revient la lourde tâche de tenter de dresser devant vous le rapport général de ce colloque.

Tâche combien embarrassante et ingrate dans la mesure où "l’avenir des provinces" est un thème à la mode – en témoignent les nombreux articles de journaux et les émissions de radio et de télévision consacrés à ce sujet ces dernières semaines – mais où l’on se rend compte, dans le même temps, combien est grande la méconnaissance du citoyen à l'égard de cette vénérable institution de plus de 160 ans et combien est vive la passion que suscite directement ce sujet dans les milieux politiques concernés. Ainsi s’affrontent, rarement à fleurets mouchetés, les défenseurs acharnés et les inconditionnels des provinces et ceux qui estiment qu’il y va d’une institution dépassée dont ils entrevoient et parfois même souhaitent la prompte disparition.

La réalité est tout autre et beaucoup plus complexe compte tenu de l’interpénétration des centres d’intérêt et de la diversité des matières à traiter; elle doit être envisagée sereinement et avec un esprit constructif. Ce n’est en effet pas à coup d’arguments superficiels – je dirai même épidermiques – ni de slogans plus ou moins démagogiques qu’une réforme en profondeur et durable de l’institution peut être envisagée.

Il convient d’entamer, ou mieux de poursuivre, une réflexion entamée, dès 1984, dans cette même ville lors du Congrès organisé par le Centre de Droit régional des Facultés Notre-Dame de la Paix sur le thème La province dans l’Etat belge (1). L’actualité des discussions menées alors est saisissante. Force est cependant de reconnaître que la réflexion a peu évolué depuis lors, même si de nombreuses propositions parlementaires ont été déposées à ce sujet (2). Les propos se répètent et les questions se posent toujours avec la même acuité. Peut-être le ton est-il plus vif et les positions plus exacerbées.

Tenter de faire progresser le débat nécessite, selon nous, une démarche scientifique méthodique et une approche hiérarchisée des problèmes.

Avant de penser, nous semble-t-il, à réformer l’institution provinciale pour la doter d’une structure et d’une organisation aussi rationnelle et performante que possible, et pour renforcer sa lisibilité et son caractère démocratique – or c’est là essentiellement, sinon exclusivement, il faut bien en convenir, le contenu des multiples propositions déposées actuellement sur le Bureau des Chambres –, convient-il de se poser quelques questions essentielles :

• Quelle est la place des provinces parmi les différents niveaux de pouvoirs, dans une Belgique fédérale ?

• Quelles sont leurs missions ?

• En quelles qualités agissent-elles ?

 

Il y va non pas d’une simple lubie de juriste en manque de classifications cartésiennes mais du fondement même de la réflexion sur "le devenir des provinces". Si ce travail de décryptage – fastidieux – n’est pas mené scientifiquement et sereinement, il y a fort à parier que la réforme ne pourra se fonder que sur des compromis incertains et des quiproquos successifs.

Mieux vaut donc réfléchir à ces problèmes, ne plus reporter le débat, trancher dans le vif (3), même si se pose de façon implicite un problème de rivalité, de concurrence avec d’autres pouvoirs.

Ces réflexions nous semblent primordiales dès le moment où se pose la question du maintien des provinces et de leur avenir en tant qu’entités politiques autonomes. En effet l’institution provinciale ne fonctionne pas pour elle-même; elle s’insère dans un contexte institutionnel plus vaste et plus complexe où elle doit, à peine de disparaître ou de changer fondamentalement de structure, justifier d’une réelle légitimité politique, même si elle doit être adaptée ou renouvelée.

Tentons maintenant de répondre à ces différentes questions.

 

A. Des provinces, pour quoi faire ?

 1. Quelle est la place des provinces parmi les différents niveaux de pouvoirs ?

L’organisation administrative du pays comprend et requiert plusieurs niveaux de pouvoir; les provinces sont et devraient rester un pouvoir intermédiaire situé entre le niveau local et le niveau supérieur occupé par l'Etat, les Régions et les Communautés (4) (5). Elles constituent de plus un pouvoir subordonné c'est-à-dire qu'elles ne peuvent agir que sous le contrôle et la tutelle du pouvoir central compétent (Etat, Communautés, Régions, suivant les matières) (6); l'intérêt provincial est en effet subordonné à l'intérêt général et doit s'incliner devant ce dernier (7).

Si l’existence même des provinces a été remise en cause, à la fin des années 70, par le Pacte d’Egmont (1977) et les accords de Stuyvenberg, les Accords de la Saint-Michel ont consacré le rôle des provinces dans une Belgique fédérale et ont permis la création des deux provinces du Brabant.

La dynamique fédérale en effet n’est en rien exclusive d’une décentralisation poussée des différents pouvoirs centraux (8).

Certes le système mis en place en 1831 par le Constituant (9) a abandonné à l’initiative des autorités provinciales, toutes possibilités d’interventions utiles ("la gestion des intérêts provinciaux"), leur permettant ainsi de répondre adéquatement aux nécessités spécifiques qui se manifestaient dans leur circonscription c’est-à-dire au niveau des réalités géographiques et économiques à rencontrer. L’action menée par les provinces à cette échelle tant sur les plans socio-économiques, médico-psychologiques que culturels ou de l'enseignement, par exemple, a démontré à l'évidence, nous semble-t-il, l’utilité de ce niveau intermédiaire, capable de susciter et de stimuler les collaborations nécessaires au bien-être et à l'essor de chaque province en fonction de ses caractéristiques et de ses besoins propres (10).

Mais les provinces doivent de plus – et ce n’est que la mise en œuvre de l’article 162, 3° de la Constitution : la décentralisation d’attributions vers les institutions provinciales – veiller à assurer, dans leur circonscription, à côté de leurs missions propres et en concertation avec l’autorité centrale, l’exécution concrète des tâches essentielles des pouvoirs centraux, indispensables au bon fonctionnement de la société (11). Les provinces apparaissent ainsi comme le relais administratif pour la mise en œuvre de nombre de politiques fédérales, communautaires ou régionales (12).

Des raisons historiques, un manque de législation adaptée et moderne et la récente évolution des institutions dans le cadre de la réforme de l'Etat ont cependant rendu diffus le niveau intermédiaire par la multiplication d’institutions aux contours et aux missions pas toujours clairement définis (agglomérations et fédérations de communes, intercommunales, "paraprovinciaux" et "paracommunaux", asbl, etc.).

Ce phénomène n’a pas manqué d’estomper le rôle des provinces en tant que niveau politique de décision; aussi la province doit-elle se resituer par rapport aux pouvoirs existants (13).

Même lorsqu’il fut question de supprimer la province, le discours politique n’a jamais remis en cause la nécessité de maintenir un niveau intermédiaire entre la commune, la Région, la Communauté et l'Etat fédéral. Ainsi fut-il question de remplacer les provinces par des sous-régions.

Le moment nous semble donc venu de remodeler, de restructurer ce niveau politique intermédiaire, élu démocratiquement, et qui connaît bien les problèmes et les besoins de son territoire, de sa population et des entités locales.

Néanmoins, ce qui frappe d’emblée l’analyste, c’est le fossé existant entre, d’une part, les propos politiques avancés depuis de nombreuses années, allant dans le sens d’un nécessaire raffermissement de la décentralisation et, d’autre part, les comportements concrets traduisant le renforcement d’une politique centralisatrice qui s’est, dans les faits, généralisée au cours de la même période que ce soit au niveau de l'Etat fédéral, des Communautés et des Régions. Nous pensons notamment à des matières comme l’environnement, l’aménagement du territoire (hormis les dispositions relatives à la décentralisation et à la participation (14)), l’expansion économique, la protection civile, la politique culturelle et de santé.

D’autres (15), mieux que nous, ont tenté d’expliquer cette ambiguïté politique : ils dénoncent l’absence d'une vision globale de l’organisation administrative de notre pays lors de la réforme de l'Etat et soulignent le souci des institutions nouvelles d’affirmer leur pouvoir en prenant pour cible un partenaire faible, dont les compétences pourraient être réduites sans difficulté.

Quoi qu’il en soit, la nécessaire clarification des missions des provinces reste d’actualité dans le cadre de l'Etat fédéral. Cette question se pose tout autant pour les tâches relevant de l’intérêt provincial, c’est-à-dire de la sphère d’autonomie, que pour celles qui ressortissent à l’intérêt général, que la compétence soit en l'occurrence plus ou moins liée.

La situation actuelle est cependant assez particulière dans la mesure où les choses risquent d’évoluer dans un avenir proche; même si la loi organique des provinces et ses éventuelles modifications relèvent encore aujourd’hui du pouvoir législatif fédéral, la régionalisation totale des institutions provinciales et communales et de leur organisation est à l’ordre du jour de la prochaine révision de la Constitution. Il appartiendra donc, sous peu, au décret régional de régir cette matière. L'appréhension de la problématique provinciale risque dès lors d'être perçue différemment au nord et au sud du pays.

Si un principe essentiel doit guider cette réforme, c’est, nous semble-t-il, celui de la subsidiarité qui consiste à confier, en cas de choix possible, toute fonction ou compétence au niveau de pouvoir le plus proche du citoyen. La province paraît dans bien des cas devoir jouer ce rôle : de nombreuses matières, tout en se situant en dehors de la sphère d’efficacité des pouvoirs centraux, sont en effet trop vastes et nécessitent une mobilisation de moyens trop importants pour être gérées au niveau communal. Il n’en reste pas moins vrai qu’elles doivent être traitées par une institution de proximité, les préoccupations du citoyen pouvant considérablement varier d’une entité à l’autre (16).

 

2. Quelles sont les activités des provinces ?

Dresser un état des lieux de l’activité des provinces postule de procéder à un véritable inventaire des nombreux domaines dans lesquels les provinces sont intervenues activement à quelque titre que ce soit et ce, depuis de nombreuses années. Cette énumération, pour intéressante qu’elle puisse être sur le plan informatif – les provinces n’exercent-elles pas en effet des activités extrêmement diversifiées – présente, pour notre recherche, un intérêt scientifique limité, tout en dépassant le cadre que nous nous sommes fixé.

Certains spécialistes, tel Monsieur Hugé, n’ont pas hésité à procéder à un relevé assez systématique, encore que non exhaustif selon les termes de l’auteur, des diverses fonctions couvertes par les provinces (17).

Cet exercice ingrat mais indispensable est riche d’enseignement et fait clairement apparaître les difficultés et les limites d’une telle démarche.

Il est d'abord frappant de constater combien, malgré des moyens financiers, somme toute, assez restreints, est impressionnant l’éventail des activités déployées par les provinces que ce soit dans le domaine :

• de la politique d’action sociale et de la santé;

• du loisir et du tourisme;

• de la culture (bibliothèques publiques, audiovisuel);

• de la formation de la jeunesse et des sports;

• de l’enseignement et de la formation permanente;

• de l’expansion économique régionale;

sans oublier des domaines plus traditionnels comme :

• la sécurité;

• la tutelle;

• les travaux publics et le service technique provincial;

• les fonctions liées à l’aménagement du territoire, au logement et à l’environnement.

Les provinces se sont toujours spontanément intéressées ou ont constamment subi les contraintes des nécessités et des besoins spécifiques de leur territoire (18). Ainsi ont-elles développé, au fil des années, des activités propres qui diffèrent d’une province à l’autre, selon les besoins et les moyens d’action disponibles. Elles ont souvent fait œuvre de pionniers pour pallier les carences qu’elles percevaient de manière directe, même si, plus tard, ces matières ont été reprises par le législateur compétent, souvent d'ailleurs à la demande des institutions provinciales elles-mêmes qui en appelaient aux autorités centrales pour soutenir leur action (19).

Mais une telle démarche marque ses limites; elle ne série peut-être pas assez les problèmes et ne rend pas suffisamment compte de la réalité combien complexe des missions provinciales, tantôt d’intérêt provincial, tantôt d’intérêt général. Etant trop globale, elle néglige les fondements juridiques des diverses compétences et permet difficilement de déterminer si la province est bien le niveau le plus adéquat pour traiter de ces matières et si d’autres matières, gérées actuellement par d’autres pouvoirs, ne pourraient être gérées plus efficacement au niveau provincial (intercommunales, agglomérations).

C’est pourquoi, nous tenterons d’affiner l’analyse en tentant de cerner la nature exacte de la compétence gérée par la province et d’identifier la qualité en laquelle elle ou ses organes agissent. Nous n’ignorons certes pas la difficulté de cette démarche dans la mesure où elle repose largement sur une division des compétences – intérêt général, intérêt provincial – qui risque de coller parfois difficilement avec la pratique administrative actuelle et de ne pas répondre à l’interpénétration qui caractérise un grand nombre de missions à accomplir par les différents niveaux de pouvoirs (20).

 

3. De quelle nature sont les compétences gérées par la province et en quelles qualités ses organes agissent-ils ?

Tout le monde se plaît à reconnaître le caractère complexe des compétences et des missions provinciales. Les choses se compliquent dès qu’on tente d’identifier la nature de ces compétences et la qualité en laquelle l’organe provincial intervient.

Dans l’organisation globale de la Belgique, les provinces se sont vues assigner par la Constitution (21) et la loi provinciale, une double fonction – gestion de missions d'intérêt provincial, gestion de missions d'intérêt général – qu’elles assument en différentes qualités.

 

3.1. La province, organe décentralisé territorialement

Comme le souligne à juste titre Monsieur Coenen (22), la province, en tant qu’émanation des électeurs, est chargée d’abord, en sa qualité d’institution autonome décentralisée, de régler tout ce qui est d’intérêt provincial; ce sont ce que d’aucuns dénomment les missions d’intérêt provincial propre. Elle agit alors dans le cadre de ce qu’il est convenu d’appeler la décentralisation territoriale, mode de gestion des services publics par lequel le Constituant, la loi et bientôt sans doute, le décret confient à la province, dont les organes sont désignés dans une large mesure par le biais d’élection politique périodique, une vocation générale à gérer l’ensemble des intérêts propres à cette circonscription considérée comme une personne juridique distincte du pouvoir central, dotée d’un pouvoir propre de décision (23).

Il n’y a pas d’intérêts provinciaux par nature (24) ni par détermination de la loi (25); le concept adopté par le Constituant a été voulu souple et évolutif (26), il confère aux provinces une compétence générale et de principe. La province a l’initiative de sa compétence – dans le respect des principes établis par la Constitution (27) – le choix des moyens et n’est soumise à aucune contrainte d’exécution, sous réserve d’un éventuel contrôle de tutelle. Son domaine d’action n’a d’autres limites – dans le cadre tracé par les dispositions légales – que l'imagination des mandataires (28).

Le législateur compétent peut toutefois restreindre le champ d'activité des provinces; mais, soulignons-le, ce n’est pas parce qu’une matière a été attribuée aux Régions, aux Communautés ou reste de la compétence de l'Etat fédéral qu’est pour autant exclue toute possibilité d’intervention de l’autorité provinciale en tant qu’organe décentralisé territorialement; il est en effet des pans entiers de domaines attribués aux dits pouvoirs qui sont encore largement inexploités. Rien n'empêche, dans l'état actuel du droit positif, aux provinces de déployer dans ces domaines des initiatives novatrices. Il n’en serait autrement que si l’intervention du législateur devait être considérée comme à ce point complète et systématique que ne subsiste plus pour la province aucune possibilité d’intervenir autre que celle réservée par les textes. Au contraire, si certains aspects de la matière (29) restent à l’initiative de la province, celle-ci agira librement dans les limites ménagées à l’autonomie dans le cadre de la réglementation; l’action de la province s’inscrit alors dans le concert des institutions en termes de complémentarité (30).

 

3.2. La province , organe décentralisé par service

Une loi, un décret particulier peuvent en effet soustraire, expressément ou tacitement, certaines compétences à la sphère d’attribution des provinces, organes décentralisés territorialement, pour les confier désormais à un autre pouvoir (la commune, la Région, la Communauté, l'Etat) ou même pour les restituer aux provinces dans le cadre de la décentralisation par service ou fonctionnelle.

La province participe en effet souvent à la gestion de missions d’intérêt général organisées dans le cadre territorial de la province considérée comme une administration décentralisée par service et dont les organes agissent au nom de la province, pour son compte et sous sa propre responsabilité. Sa compétence, facultative ou obligatoire, se trouve alors assez strictement réglementée.

Il existe en effet des intérêts généraux bien déterminés dont le pouvoir central compétent – Etat, Communauté, Région – ne veut pas se charger directement ou qu’il n’entend pas gérer seul (action conjuguée) et pour la satisfaction desquels il recourt au phénomène de décentralisation par service réalisée au profit de la personne publique territoriale qu’est la province (31).

Le législateur (SL) détermine l’autorité compétente – le Conseil provincial, la Députation permanente, le gouverneur –, l’objet de cette compétence ainsi que les moyens et modalités d’action. Ce mode de décentralisation présente le plus souvent un caractère technique et d’exécution (32). La province ne gère plus à proprement parler un intérêt provincial mais intervient dans le cadre d’une mission d’intérêt général qui lui est confiée par un niveau supérieur de pouvoir, par ou en vertu de la loi (SL).

Ainsi n'est-il pas rare de constater que les autorités centrales compétentes adoptent parfois des lois, des décrets qui imposent aux provinces de très lourdes charges administratives et financières pour la réalisation de certaines missions sans que le Conseil provincial ou la Députation permanente ne soient vraiment impliqués de quelque manière que ce soit dans la décision politique qui leur est, en quelque sorte, imposée de l'extérieur, et, la plupart du temps, sans que leur avis n'ait préalablement été sollicité. Nous pensons notamment à des domaines comme les bibliothèques publiques ou les centres culturels (33).

 

3.3. La province, organe déconcentré de l'Etat, de la Communauté ou de la Région

Il est enfin une autre qualité en laquelle les organes de la province peuvent intervenir, celle d'agent déconcentré de l'Etat, de la Communauté ou de la Région. L'autorité provinciale est alors investie, par ou en vertu de la loi (SL), d'une compétence qu'elle exerce au nom, pour compte, sous la responsabilité et à charge d'une autre personne publique dont elle est le subordonné; sa mission lui est alors imposée.

Le Conseil, la Députation permanente et le gouverneur sont, dans ce cas, les représentants du pouvoir central compétent suivant les matières traitées. Ils ne sont que l'instrument du pouvoir concerné et se trouvent vis-à-vis de ce dernier dans un lien hiérarchique résultant le plus souvent d'une attribution directe de compétence. Il n'y a plus place pour la moindre autonomie quant au choix des matières à traiter (34). La responsabilité de la Députation permanente ou du gouverneur est alors celle du supérieur hiérarchique; l'organe de la province désigné par les textes n'a pas de compte à rendre au Conseil provincial ou à la Députation permanente pour la gestion de ces missions.

 

L'intérêt qu'il y a à faire ces distinctions est manifeste :

• Tout d'abord en ce qui concerne le choix des matières à gérer et du mode de gestion. Entièrement libre dans la décentralisation territoriale (gestion des intérêts provinciaux) sous la seule réserve d'une éventuelle intervention de tutelle, il n'en est pas de même lorsqu'il y a décentralisation par service ou déconcentration; la province ne possède plus alors le choix de la matière; elle se trouve désignée comme pouvant ou devant exercer une mission d'intérêt général réglée et organisée par le pouvoir central compétent et pour laquelle la marge de manœuvre, le choix des moyens est laissé à l'entière appréciation de ce dernier; l'autorité provinciale désignée (la Députation permanente par exemple) n'a d'autre pouvoir d'appréciation que celui que lui reconnaît la loi (SL).

• Les compétences d'intérêt général confiées par la loi (SL) ou en vertu de celle-ci aux provinces sont limitatives; elles s'interprètent donc strictement, à l'inverse de la compétence reconnue à celles-ci par la Constitution et la loi provinciale en ce qui concerne la gestion des intérêts provinciaux.

• Un autre intér0êt de ces distinctions touche au problème de la désignation de la personne publique responsable (35).
  Dans le cadre de la décentralisation, qu'elle soit territoriale ou par service, c'est à la province, personne publique distincte du pouvoir central, qu'incombe la responsabilité des actes posés par ses organes.
  Il n'en est pas de même lorsque la Députation permanente, le gouverneur et, dans certains cas, le Conseil provincial agissent en tant qu'organes déconcentrés du pouvoir central. Le Conseil d'Etat, dans de nombreux arrêts (36), considère au contraire que la responsabilité doit être assumée par ledit pouvoir central qui endossera d'ailleurs les dépens de l'instance dans la mesure où l'acte de l'agent déconcentré se voit annulé par le Conseil d'Etat.

• La responsabilité politique de l'organe compétent devant l'assemblée délibérante n'est pas engagée en cas de déconcentration ou de décentralisation par service. La Députation permanente ou le gouverneur ne sont pas tenus, dans l'état actuel du droit positif, à fournir au Conseil provincial des explications, à rendre des comptes quant aux raisons qui ont justifié leurs décisions dans ces hypothèses.
  De même, le droit de regard des conseillers provinciaux, précisé aux articles 65 in fine et 120, alinéa 2 de la loi provinciale, ne porte-t-il actuellement que sur les documents d'intérêt provincial et, dans la mesure où ils engagent la province en tant que personne juridique, dans le cadre de la décentralisation par service (mission de cogestion) mais ce droit à l'information du conseil ne porte nullement atteinte aux prérogatives que la Députation permanente ou le gouverneur détiennent de la loi (SL) dans les matières d'intérêt général.
  Une proposition de loi (37) tente cependant d'étendre explicitement le droit d'interrogation et d'information des conseillers provinciaux aux missions de cogestion assignées au gouverneur et à la Députation permanente, bien que ces organes n'interviendraient pas à proprement parler comme organes provinciaux".

 

Arrivé à ce stade de notre analyse, sans doute perçoit-on mieux l'importance de ces distinctions et la portée du chapitre 3 de notre rapport préliminaire qui n'avait d'autre ambition que de cerner la multiplicité des missions des provinces et de nous laisser entrevoir la complexité de l'institution provinciale.

Il est évident que l'avenir, le devenir même des provinces en tant que niveau politique intermédiaire, composé d'élus directs dotés de pouvoirs normatifs, ne semble pas se trouver du côté de la gestion par la province des missions d'intérêt général dans le cadre de la déconcentration ou de la décentralisation par service. Tout au plus la province se justifie-t-elle encore comme un échelon administratif du pouvoir central compétent – Etat, Communauté, Région –, en déconcentration externe, avec à sa tête un fonctionnaire dirigeant. Au mieux la province pourrait-elle subsister comme organisme personnalisé – décentralisé par service – chargé par le législateur compétent de missions spécifiques et géré par une structure – un conseil d'administration, par exemple – disposant d'un pouvoir de décision propre, un peu à l'image de ce que furent les agglomérations et fédérations de communes ou de ce que sont les intercommunales. Point n'est besoin alors d'organes politiques composés d'élus directs tels le Conseil provincial ou la Députation permanente; le gouverneur assumerait uniquement le rôle de commissaire de gouvernement compétent.

Même si, au vu de la pratique administrative actuelle, une définition des compétences provinciales peut difficilement se réduire à la gestion des seuls intérêts provinciaux telle qu'elle est envisagée par la Constitution, le danger est grand de voir le champ d'action des provinces figé par des mots, des phrases ou le carcan d'énumérations soi-disant exhaustives que les textes légaux ou décrétaux pourraient consacrer (38). Il importe donc, selon nous, que les mandataires provinciaux soient attentifs aux propos de certains milieux qui, soit sont partisans d'une définition stricte et unilatérale, par le législateur compétent, des compétences provinciales (39), soit exigent de ces mêmes mandataires une définition formelle des domaines d'activité qu'ils souhaitent se voir reconnaître par la loi.

Une telle tendance ne peut qu'engendrer, à terme, la disparition des provinces en tant qu'organes politiques. M'adressant aujourd'hui essentiellement à des mandataires provinciaux, et me plaçant sur un plan purement scientifique et en dehors de tout esprit polémique, je crois devoir insister sur le fait que le pouvoir provincial a tout à perdre s'il se laisse enfermer dans des formules exclusives. N'est-ce pas l'invention et l'esprit d'innovation qui ont été le catalyseur d'initiatives importantes des provinces dans de nombreux domaines (culture, tourisme, santé publique, enseignement, etc.) ?

Le niveau provincial devrait, dans le cadre des réformes envisagées se voir confirmer une large marge de manœuvre lui permettant de gérer, sous sa responsabilité, des politiques adaptées à son territoire. Il doit de plus se voir reconnu comme instance privilégiée de coordination et d'exécution des politiques décidées par le pouvoir central (40).

Ce niveau politique doit aussi être un lieu de rencontre et de concertation entre les différentes composantes de l'Etat et les citoyens qui entendent participer plus directement à la préparation, à la concertation et à l'application des différentes politiques (41).

C'est dans ces conditions, et dans celles-là seulement, que se justifie le maintien de l'institution provinciale en tant que niveau politique intermédiaire même si elle doit être repensée, modernisée et se présenter sous un jour plus démocratique.

 

Le moment nous paraît dès lors venu d'esquisser, dans un second temps, une réflexion tout aussi indispensable sur l'organisation et le fonctionnement de la province, de ses organes et de son personnel.

 

B. Faut-il réformer les provinces ?

 Ce n'est un secret pour personne – en témoignent les multiples propositions de modifications de la loi provinciale (42) – que l'institution provinciale doit évoluer non seulement au niveau de la redéfinition de ses compétences, mais aussi au niveau de son organisation et de son fonctionnement interne.

Un lent processus de modernisation de l'institution provinciale a été engagé dès 1980. Celui-ci s'est manifesté par plusieurs réformes qui ont modifié la législation provinciale. Nous renvoyons le lecteur aux différentes étapes que nous avons recensées dans notre rapport préliminaire au présent colloque (43).

Mais quelles sont les lignes de force des réformes actuellement entreprises ?

Toutes tendent à un fonctionnement plus efficace, plus harmonieux de l'institution provinciale en mettant en exergue quelques points majeurs.

Il faut remédier :

• à la vétusté de la loi provinciale qui, malgré de nombreuses modifications depuis son adoption, n'a jamais fait l'objet d'un "lifting" semblable à celui qu'a connu la loi communale en 1988. Il est significatif, à cet égard, de constater que pas mal de modifications proposées transposent tout simplement, en les adaptant, des dispositions insérées récemment dans la loi communale;

• à un déficit démocratique des différents organes de l'institution que ce soit le Conseil, la Députation permanente ou le gouverneur;

• à un manque flagrant de transparence et de lisibilité de l'institution.
  Ce sont là des carences qui sont dénoncées aussi bien au niveau fédéral qu'au niveau régional, tant par les parlementaires (44), par le monde politique en général, et par une doctrine unanime.

Un point mérite cependant d'être souligné : c'est combien est absent du débat actuel – alors qu'il y est indissolublement lié – le problème de la place de la province dans la Belgique fédérale (45) et combien est esquivé ou plutôt évité prudemment celui de la répartition de compétences : tout au plus trouve-t-on quelques lignes à ce sujet dans les positions formulées par les différents partis (46) qui se résument souvent en de simples déclarations d'intentions sans grande argumentation. On ne peut que déplorer cet état de fait.

Cette remarque importante étant faite, nous ne croyons pas devoir reprendre ici les longs développements que nous avons consacrés à la nécessaire réforme des provinces, lors de notre rapport préliminaire (47). Ce serait au risque de nous répéter; de plus le temps nous manque dans le cadre de ce rapport général. Le point sur divers aspects de cette réforme a d'ailleurs été très largement abordé par les différents orateurs et intervenants de cette journée.

Ceci dit, je me permettrai, avant de conclure, d'émettre quelques réflexions sur certains aspects des réformes proposées.

Ainsi ne puis-je que me joindre au concert de ceux qui appellent de leurs vœux une refonte complète du statut du gouverneur : il y va d'une anomalie qui trouve certes son origine dans un passé lointain mais qui doit disparaître au plus tôt. On peut en effet déplorer à juste titre que le gouverneur, qui, aux termes de la loi provinciale (48), apparaît avant tout comme le commissaire du gouvernement (49), gardien de la légalité et, dans certains cas, de l'intérêt général, continue à présider la Députation permanente avec voix délibérative. Rappelons en effet, ainsi que l'évoquait ce matin M. Robert Collignon, Ministre-Président du Gouvernement wallon, que le gouverneur est un fonctionnaire de l'Etat fédéral, nommé par le roi à ce poste jusqu'à l'âge de la retraite et qu'il n'est donc pas comme tel soumis à la sanction de l'électeur. Dès lors il ne peut être que préjudiciable à la lisibilité démocratique de l'institution provinciale de constater qu'une personne non élue, et qui n'a donc aucun compte à rendre aux différents organes de la province, siège, partage le pouvoir avec les membres élus de la Députation permanente et participe directement à la gestion des intérêts provinciaux, mission qu'il est par ailleurs amené à contrôler en tant qu'autorité de tutelle agissant au nom de l'Etat, de la Communauté ou de la Région. A la limite, peut-il censurer un acte auquel il a positivement participé.

Cette incohérence est tout à fait significative du dysfonctionnement dénoncé par les différents milieux politiques et scientifiques. On ne peut en effet, pour un même organe, être à la fois le contrôleur et le contrôlé.

Je ne puis donc que regretter la position adoptée dans une note au Sénat du 27 novembre 1995 relative à la démocratisation des provinces qui préconise purement et simplement le maintien des choses en l'état, estimant que la situation actuelle ne pose pas de problème (50) et que le gouverneur fort concerné par sa province est également un des moteurs de celle-ci et jouit d'un grand prestige. Cette réflexion, peu étayée, ne cerne pas suffisamment les vrais problèmes. Le gouverneur doit garder sa place – importante – dans la province mais il convient de ne pas mêler les genres.

Un autre aspect de la réforme mérite toute notre attention : c'est l'instauration, revendiquée par plusieurs partis, d'une motion de défiance constructive au profit du Conseil provincial, visant à pallier la déficience du contrôle du Conseil provincial sur la Députation permanente.

Tout en étant sensible à certains arguments avancés par les défenseurs de cette position (51) et partisan convaincu de la nécessité d'une plus grande démocratisation et transparence de l'institution provinciale, je ne puis que me montrer réservé et perplexe relativement à ce volet de la réforme. Il y va d'une question de stabilité et d'efficience des organes provinciaux.

Ici encore, on ne doit pas se méprendre sur le rôle joué par le Conseil provincial vis-à-vis de la Députation permanente. Considérer le Conseil provincial comme un "mini parlement" qui peut, à son gré, faire et défaire un gouvernement, c'est, selon nous, ne pas tenir compte de la réalité juridique et institutionnelle de la province.

La province est, nous l'avons déjà rappelé, un pouvoir subordonné, un démembrement, certes constitutionnellement institué, de l'exécutif et ce, quelque soit l'organe provincial qui agit (Députation permanente, Conseil provincial). Au Conseil provincial n'appartient pas le "pouvoir législatif"; tout au plus est-il l'organe délibérant de la province, organisme décentralisé de l'Etat (52). La Députation permanente apparaît, quant à elle, comme l'organe d'administration journalière de la province, chargé de l'instruction et de l'exécution de ses propres décisions et de celles du Conseil adoptées dans le cadre de la gestion des intérêts provinciaux. Elle est de plus, et nous n'avons pas manqué de le souligner, chargée de l'exécution des lois et décrets et de la mise en œuvre de nombres de politiques décidées à d'autres niveaux de pouvoirs pour lesquelles son intervention est requise au nom de l'intérêt général. Ce serait négliger des données essentielles que de ne pas tenir compte de ces observations.

Conseil et Députation permanente ressortissent au même niveau de pouvoir, l'Exécutif, et leurs actes sont de même nature, ce sont des actes administratifs. Les députés permanents sont de plus exclusivement élus au sein du Conseil provincial, ce qui peut ne pas être le cas pour les membres des gouvernements fédéraux, communautaires ou régionaux qui peuvent être extérieurs aux assemblées législatives. Soulignons enfin combien nombreuses sont les missions de la Députation permanente qui relèvent de l'intérêt général, dans le cadre de la déconcentration, et pour lesquelles elle n'a pas de compte à rendre au conseil, n'étant pas responsable devant lui des politiques menées dans ce cadre.

L'introduction du procédé de la motion de méfiance constructive paraît dès lors peu adaptée à l'institution provinciale.

Ces mêmes réflexions sur les rapports complexes entre la Députation permanente et le Conseil m'obligent aussi à faire preuve de circonspection à l'égard de la consécration, dans la loi provinciale, d'un droit général et absolu d'interrogation, d'information et de consultation des conseillers provinciaux sur les missions de la Députation permanente et du gouverneur. Une telle suggestion relève, selon moi, de la confusion des rôles.

Mais il est d'autres propositions qui méritent d'être prises en compte et dont l'adoption clarifierait, à coup sûr, les relations entre la Députation permanente et le conseil.

Nous pensons notamment à l'obligation qui serait faite à la Députation permanente d'établir une note de politique générale à joindre au projet ou à la modification du budget. Un tel document permettrait aux conseillers provinciaux d'examiner et d'adopter le budget et ses modifications en meilleure connaissance de cause et de responsabiliser davantage la Députation permanente qui serait ainsi obligée de justifier à priori et collégialement sa politique.

L'instauration d'une incompatibilité entre, d'une part les fonctions de président, de vice-président ou de membre du Bureau du Conseil et, d'autre part, celles de député permanent favoriserait, à n'en pas douter, une meilleure identification des rôles et des fonctions; elle permettrait de dissiper sur ce point toute confusion dommageable pour l'institution. Nous ne pouvons donc que souscrire à de telles initiatives.

Une dernière remarque enfin en ce qui concerne la fiscalité provinciale. Nous avons relevé, dans notre rapport préliminaire (53), combien ce pouvoir fiscal avait fait l'objet de multiples critiques qui auraient conduit jusqu'à la remise en question de l'existence même de la province. Qu'il me soit permis d'observer que cette remise en cause allait de pair avec la survie de la province en tant qu'organe politique. Ce fait n'a peut-être pas été suffisamment souligné. Il tombe pourtant sous le sens que maintenir les provinces sans leur reconnaître un pouvoir fiscal propre, c'est hypothéquer, à terme, leur autonomie en tant qu'organe politique, agissant de sa propre initiative dans le cadre de la gestion des intérêts provinciaux. Une des caractéristiques essentielles d'un organe politique, démocratiquement élu, n'est-il pas en effet de pouvoir déterminer son action et d'arrêter en toute autonomie – sous réserve d'un éventuel contrôle de tutelle – les moyens financiers nécessaires à sa réalisation ? La reconnaissance par la Constitution (54) d'un pouvoir fiscal propre au profit d'une collectivité publique manifeste en effet, selon nous, une volonté clairement exprimée de consacrer le caractère politique de cette institution. Elle constitue le gage de lui assurer une autonomie financière suffisante, même si celle-ci se trouve étroitement contrôlée. Une dotation, des possibilités de subventionnement du pouvoir central compétent de même que des dispositions déterminant les différentes ressources – non fiscales – de l'organisme (55) suffisent à permettre le fonctionnement d'un service administratif ou d'une entreprise publique décentralisée par service. La suppression de la fiscalité provinciale pourrait bien être le premier pas vers la suppression de la province, du moins en tant qu'organe politique.

Mais il est temps de conclure.

 

Conclusions

 La province : une institution à redéfinir ?

Notre rapport général ne laisse guère de doute sur ce point.

Je dois toutefois avouer que c'est en feuilletant, récemment, ma documentation que j'ai épinglé ce propos de mon collègue Delperée tenu en 1973 – il y a 23 ans déjà – dans cette même ville, lors d'une journée sur le Rôle des provinces dans les institutions de demain, propos qui me tiendra lieu de conclusion, tant son actualité et sa pertinence sont étonnantes. S'interrogeant sur ce thème, il formulait cette réflexion :

La province ne doit pas se survivre pour elle-même; elle ne doit même pas survivre par reconnaissance des services qu'elle a rendus.

Elle ne survivra que si elle redécouvre le sens le plus approprié de sa mission, dans le service des libertés et des intérêts de ses citoyens. Car la liberté des institutions se mérite; elle se mesure aussi à la liberté des hommes pour lesquels elles sont construites (56).

On ne pourrait formuler en des termes plus choisis et plus justes l'enjeu véritable du devenir des provinces dans la Belgique fédérale.

Notes

(1) Les actes de ce colloque font l’objet d’une intéressante publication éditée chez La Charte, Bruges-Bruxelles, 1984, 205 pages.
(2) Nous renvoyons le lecteur à notre rapport préliminaire au séminaire du 30 janvier 1996, chap. 4, point 2, Doit-on réformer l'institution provinciale ?, plus spécialement aux notes en bas de pages qui reprennent la plupart des propositions de lois déposées sur le Bureau des Chambres, p. 42 à 51.
(3) Ainsi que le souligne déjà R. MAES, La province dans l'Etat belge, Centre régional de Droit, Faculté de Droit de Namur, La Charte, 1984, p. 122.
(4) En ce sens E. CEREXHE, Conclusion dans La province dans l'Etat belge, Centre régional de Droit, Faculté de Droit de Namur, La Charte, 1984, p. 159; F. DELMARTINO, ibidem, p. 47; C. PIETTE, ibidem, p. 81.
(5) Voir aussi Association francophone des provinces asbl, Positions adoptées par certains partis politiques en 1993 en ce qui concerne l'avenir des provinces et leur démocratisation, 1994, positions du PRL, p. 5, d'Écolo, p. 7, du PSC, p. 2 et du SP, p. 9.
(6) Article 162 de la Constitution et article 46 de la loi ordinaire de réformes institutionnelles du 9 août 1980.
(7) Voir A. BUTTGENBACH, Manuel de droit administratif, Bruxelles Larcier, 1966, n° 669, p. 622, On ne peut donc mettre sur le même pied, du point de vue social, fonctionnel ou institutionnel, les pouvoirs centraux et les pouvoirs provinciaux et communaux. Ces derniers sont toujours et nécessairement subordonnés aux premiers....
En effet, une caractéristique structurelle importante de notre système fédéral est l'existence, aux niveaux fédéral, régional et communautaire, de gouvernements et de parlements équivalents, gérant en totale indépendance des ensembles de compétences différentes. Chaque entité est autonome, c'est-à-dire que l'exercice de ses compétences est libre et ne peut être entravé par les règles qu'un autre niveau de pouvoir a édictées dans d'autres matières sur base d'autres chefs de compétences.
Les communautés et les régions ne sont donc pas soumises au pouvoir de tutelle de l'Etat central, mais, comme celui-ci, à un contrôle de constitutionnalité limité, exercé par la Cour d'Arbitrage. Voir M. HERBIET, Répercussions de la régionalisation en matière de l'organisation de l'économie, Actualités du Droit, Revue de la Faculté de droit de Liège, Story-Scientia, 1991, p. 461 à 508.
(8) E. CEREXHE, La province dans l'État belge, Centre régional de Droit, Faculté de Droit de Namur, op.cit., p. 161.
(9) Rappelons le statut constitutionnel des provinces dont l'existence est consacrée par les articles 41 et 162 de la Constitution, pour la gestion des intérêts provinciaux. Le pouvoir législatif ordinaire de l'Etat fédéral, communautaire ou régional ou spécial ne pourrait donc supprimer ce niveau de pouvoir.
(10) Cfr Ph. HUGE, Province 2001 - Pro vincere, Bruxelles, Association francophone des Provinces belges, asbl, 1989, p. 119 et 120.
(11) En ce sens, Association francophone des provinces asbl, Des nouvelles provinces dans une Flandre nouvelle, Traduction d'un mémorandum élaboré par l'Association des Provinces flamandes à l'occasion des élections législatives du 21 mai 1995 et soumis, entre autres, à la Commission du Sénat en réunion du 26 septembre 1995, p. 3.
(12) C. PIETTE, La province dans l'Etat belge, op. cit., p. 81.
(13) E. CEREXHE, La province dans l'Etat belge, op. cit., p. 159.
(14) Décret du 27 avril 1989 de décentralisation et de participation modifiant le Code wallon de l'Aménagement du Territoire et de l'Urbanisme.
(15) Notamment Ph. HUGÉ, Province 2001 - pro vincere, op. cit., p. 122.
(16) Voir le rapport préliminaire au séminaire du 30 janvier 1996 : La province : une institution à redéfinir ?, établi sous notre direction par J. HODEIGE et A. BORGHS, p. 40.
(17) Cfr Ph. HUGE, Greffier provincial de Namur, Démocratie locale : Province, état des lieux, congrès du Parti Socialiste, 23 avril 1994, Facultés Notre-Dame de la Paix à Namur, p. 28.
(18) Cfr Ph. HUGE, Province 2001 - Pro vincere, Bruxelles, 1989, p. 84 .
(19) Cfr Ph. HUGÉ, Province 2001 - Pro vincere, Bruxelles, 1989, p. 124 .
(20) Cfr Ph. HUGE, Province 2001 - Pro vincere, Bruxelles, 1989, p. 136 .
(21) Articles 41 et 162.
(22) Voir O. COENEN, La province : base d’un pouvoir intermédiaire restructuré, Administration publique, trimestriel, 1984/3, p. 205.
(23) Cfr Ph. HUGE, Province 2001 - Pro vincere, Bruxelles, 1989, p. 111 et M. HERBIET, Droit public économique, notes de cours, 1996, p. 79.
(24) Il en est de même des "intérêts communaux"; voir en ce sens O. COENEN, L'évolution du contenu et des modes de gestion de l'intérêt communal", Mouvement communal, 2/1992, p. 81.
(25) En ce sens, J. DEMBOUR, Droit administratif, Faculté de Droit de Liège, 1978, p. 122, note 3.
(26) Dynamique et assez fluide souligne J.P. DEMACQ, Président de l'Institut Jules Destrée dans son discours d'ouverture du séminaire du 30 janvier 1996 sur La province : une institution à redéfinir ?.
(27) Articles 41 et 162, alinéa 2, 2° de la Constitution : La loi consacre ... 2° l'attribution aux conseils provinciaux ... de tout ce qui est d'intérêt provincial ....
(28) O. COENEN, L’évolution et le contenu des modes de gestion de l’intérêt communal, Mouvement communal n° 2/1992, p. 37.
(29) Par exemple l’organisation du service.
(30) Cfr Ph. HUGE, Démocratie locale : Province, état des lieux, congrès du Parti socialiste, 23 avril 1994, Facultés Notre-Dame de la Paix à Namur, p. 10.

(31) En ce sens J. DEMBOUR, Droit administratif, 3éme édition, Faculté de Droit, d'Economie et de Sciences sociales de Liège, 1978, p. 124-125, note 1.
(32) Voir aussi M. HERBIET, La province : une institution à redéfinir ?, Rapport préliminaire au séminaire du 30 janvier 1996.
(33) Décret de la Communauté française du 28 juillet 1992 fixant les conditions de reconnaissance et de subventions des centres culturels (Moniteur belge du 8 octobre 1992). On consultera à ce sujet l'article de P. THIEL dans la Revue de Droit communal, 94/2, p. 100 à 121.
(34) Nous pensons notamment à des matières telles que l'urbanisme, l'environnement, la protection civile, les établissements classés dangereux, insalubres et incommodes, la tutelle, etc.
(35) Notamment en ce qui concerne la responsabilité civile ou pénale, la désignation de la partie adverse au contentieux ou de celle à charge de qui les dépens doivent être mis en cas de litige devant les tribunaux de l'ordre judiciaire ou du Conseil d'Etat.
(36) Ainsi en est-il, par exemple, en matière de tutelle de la Députation permanente sur les communes (Conseil d'Etat "Ville de Malines" n° 3.077 du 18/1/54), sur les fabriques d'église (Conseil d'Etat "SCHEURMANS" n° 16.887 du 19/2/75), en matière de permis de bâtir (Conseil d'État "GOSSEYE et ROUSSEAU" n° 23.831 du 20/12/83), d'établissements classés dangereux, insalubres et incommodes (Conseil d'État "SA Raida Intertraders" n° 33.348 du 17/12/91).
(37) Proposition de loi DARAS-TAVERNIER du 25 mars 1994, Doc. Parl. Sénat n° 1037-1 (1993-94).
(38) Cfr Ph. HUGE, Province 2001 - Pro vincere, Bruxelles, 1989, p. 148.
(39) Il en irait d'une liste exhaustive et précise des compétences.
(40) Cfr R. MAES, La décentralisation territoriale : situation et perspective, Rapport au Ministère de l'Intérieur et de la Fonction publique, Bruxelles, INBEL, p. 305-306; Ch-F. NOTHOMB, La province dans l'Etat belge", op. cit., p. 56.
(41) Par exemple la famille, le Troisième âge, la culture, l'environnement.
Cfr Association francophone des provinces asbl, Positions adoptées par certains partis politiques en 1993 en ce qui concerne l'avenir des provinces et leur démocratisation", 1994, propositions du PSC, p. 2; du PRL, p. 5.
(42) Nous renvoyons le lecteur à l'énumération non exhaustive de ces propositions figurant dans les notes des p. 42 à 51 de notre rapport préliminaire La province : une institution à redéfinir ?.
(43) M. HERBIET, J. HODEIGE et A. BORGHS, La province : une institution à redéfinir ?, op. cit., p. 9 à 11.
(44) Voir, par exemple, la proposition Lozie, Viseur modifiant la loi provinciale et la loi organique des élections provinciales, Doc. parl. Ch., S.O. 1995-96, 313/1 du 18/12/95.
(45) A l'exception peut-être de la proposition Ecolo (DARAS-BOUTMANS), Doc. parl. Sénat, n° 1-130/1 du 17/10/95.
(46) On consultera notamment le document AFP/94/1402/35 qui nous a été communiqué par l'Association francophone des provinces asbl : il synthétise les positions adoptées par certains partis politiques en 1993 en ce qui concerne l'avenir des provinces et leur démocratisation, (15 pages).
(47) La province : une institution à redéfinir ?, op. cit., p. 42 à 51.
(48) Voir notamment articles 1 et 4 de la loi provinciale du 30 avril 1836.
(49) D'abord et principalement de l'Etat fédéral, mais aussi, dans des matières communautarisées et régionalisées, de la communauté ou de la région.
(50) Note au Sénat précitée, p. 7, point 6.3.
(51) Notamment aux problèmes que pose l'allongement de la législature provinciale de 4 à 6 ans.
(52) Et peut-être de la Région, si l'on en croit les déclarations de certains s'inspirant de la nouvelle rédaction de l'article 5 de la Constitution. Nous pensons pour notre part qu'il n'y va, dans l'état actuel de notre droit, que de la détermination du ressort territorial des Régions wallonne et flamande. Les choses seront cependant amenées à évoluer sous peu.
(53) La province : une institution à redéfinir ?, op. cit., notamment p. 51.
(54) Article 170 de la Constitution.
(55) Par exemple, des redevances pour services rendus.
(56) F. DELPEREE, Le rôle des provinces dans les institutions de demain, Dossiers du CACEF, avril 1973, n° 7, propos rapportés par Ph. HUGÉ, Province 2001 - Pro vincere, op. cit., p. 141.

Ce texte est extrait de La province : une institution à redéfinir ? Actes du séminaire organisé en collaboration par
l'Association francophone des Provinces et l'Institut Jules Destrée - Namur, 30 janvier 1996.