La Wallonie, une région en Europe

La Wallonie : une entité fédérée ? - (1995)

Philippe Destatte
Directeur de l'Institut Jules Destrée

En 1991, Paul Tapie, Premier président du Conseil d'Etat et président du Centre de Droit public de l'Université libre de Bruxelles écrivait que l'ouverture à l'Est, ou plutôt l'ouverture de l'Est, [...] nous montrait que nous n'étions plus les seuls à poser le problème de la gestion démocratique de situations comme la réforme de l'Etat belge. En Slovaquie, dans certains Etats fédérés de la Yougoslavie, – disait-il – on entend des propos, sur l'Europe des régions, par exemple, qui sont chez nous du déjà entendu. Partout à l'Est, et jusqu'en Union soviétique, on se montre curieux du modèle belge et soucieux de sa réussite qui serait un espoir pour tous les Etats qui ne devaient leur unité qu'à la poigne de fer de la dictature.

Prudent, M. Tapie ajoutait : Nul ne sait ce qu'il en adviendra (1).

On sait aujourd'hui ce que, dans certains pays, il en est advenu.

Mon souci, en évoquant les observations du Premier président du Conseil d'Etat, vise à relativiser notre démarche : la rendre plus modeste encore.

En effet, c'est à Bygdoszcz, en Pologne, que, à l'occasion de la Première Conférence internationale sur le Régionalisme en Europe, placée sous le sceau des Droits de l'Homme – c'était en septembre 1990 –, j'ai vu pour la première fois ce que représentait la haine entre certains Serbes et certains Croates (2).

De même, c'est comme rapporteur du séminaire Fédéralisme, état et perspectives tenu à Bratislava, en janvier 1992, dans le cadre du suivi Est-Ouest de l'Assemblée des Régions d'Europe, que – avec d'autres – j'ai plaidé pour le maintien de liens fédéraux entre les Tchèques et les Slovaques (3). Moins d'un an après, le 13 novembre 1992, tout était consommé dans ce que nous appelions encore, par erreur, la Tchécoslovaquie.

Assurément, ni le modèle fédéral, ni le modèle belge n'avaient suffisamment levé l'enthousiasme de nos interlocuteurs pour qu'ils y trouvent des raisons de se mettre autour d'une table.

Aussi, rappelons-nous que, dans ce monde chaotique et tourmenté, ce sont les femmes et les hommes qui font l'histoire, ce sont les rapports de force qui modifient les textes de lois, c'est la volonté politique qui assure à l'un sa liberté, à l'autre son carcan.

Dès lors, à l'admirable phrase de Gandhi, citée par le professeur Etienne Cerexhe, La démocratie doit assurer aux plus faibles les mêmes opportunités qu'aux plus forts, il faut faire correspondre cette autre phase du Mahatma : La vérité finit par triompher. [...] Mais elle n'eût pas triomphé sans une foi inébranlable, sans une patience extrême, sans la ténacité des efforts (4).

Pendant ces quatre jours, les experts qui se sont succédé à la tribune des exposés généraux ou à la table des ateliers ont entrepris deux tâches principales. La première a consisté à rappeler que le fédéralisme pouvait constituer pour des populations certaines solutions à des problèmes de vivre ensemble sur un espace politique qui reste commun. Certes, comme l'ont dit tous deux Emile Noël et Ferdinand Kinsky, le fédéralisme ne supprime pas les tensions. Il maintient les polarités mais permet la solution des conflits par les personnes concernées elles-mêmes. De plus, le fédéralisme n'est pas un paradis terrestre.                                                                               

La deuxième tâche de notre démarche commune a consisté en une description du système fédéral belge et dans l'étude de son scénario, pour reprendre l'heureuse expression du professeur Jean-Claude Scholsem, expression que je préfère à celle de modèle pour les raisons que je viens de rappeler.

Aussi, en guise de conclusion aux travaux de ce séminaire, je souhaite cumuler les deux approches que je viens d'évoquer : tenter de mesurer le système dit para-fédéral, fédéral, fédéralisant, post-fédéral, etc. et mesurer ce système belge à l'aune des principes du fédéralisme qui ont été exposés. Ainsi, au delà de l'article 1er de la Constitution belge coordonnée le 17 février 1994, proclamant que La Belgique est un Etat fédéral qui se compose des communautés et des régions, nous pourrons mesurer l'effectivité fédérale de l'Etat belge.

I. Le premier principe important du fédéralisme est l'autonomie

Ce principe implique que les entités fédérées puissent mener leur politique sans avoir à subir l'intervention du fédéral. Dans le paysage institutionnel de la Belgique, l'autonomie des entités fédérées se manifeste de manière tangible . La Wallonie – comme la Flandre, Bruxelles et la Communauté germanophone – disposent, chacune, à la fois, d'un Parlement élu au suffrage universel direct et séparément du Parlement fédéral, d'un gouvernement responsable devant ce Parlement, de compétences législatives et de moyens financiers y afférents. De plus, les Régions de Wallonie et de Bruxelles gèrent en commun la Communauté française qui dispose elle aussi de ces quatre attributs pour les matières d'enseignement, de culture et de recherche scientifique, sauf que là, Parlement et gouvernement sont formés, si j'ose dire, au second degré.

D'autres éléments consacrent ce principe d'autonomie :

1. L'autonomie constitutive que le professeur flamand de droit constitutionnel André Alen définit comme autonomie constitutionnelle, c'est-à-dire le droit des entités fédérées de se doter de leur propre constitution précisant leur mode de fonctionnement politique (5). De plus, notons, malgré le scepticisme de plusieurs juristes sur cette dernière opportunité, que les documents parlementaires recèlent ce commentaire de Jean-Maurice Dehousse, artisan principal de la réforme de l'Etat avec Jean-Luc Dehaene (6), commentaire fait en commission au moment du débat sur l'article 118 de la Constitution prévoyant cette autonomie constitutive : l'autonomie constitutive est un embryon de pouvoir constitutionnel au niveau des entités fédérées, a-t-il-estimé (7).

2.Les compétences exclusives – donc non concurrentes avec d'autres – des entités fédérées sur leur territoire respectif et dans les matières qui leur sont attribuées.

3. L'existence, depuis 1984, d'une Cour d'arbitrage, aujourd'hui considérée par le professeur Paul Lewalle comme une véritable Cour constitutionnelle, qui veille au respect de la répartition des compétences. La protection juridictionnelle qu'elle offre aux minorités n'est toutefois guère efficace lorsqu'elle doit s'attaquer aux fondements mêmes des clivages qui traversent la société belge (8).

4. L'équipollence juridique des normes (lois et décrets) : la primauté du fédéral étant limitée aux compétences concurrentes extrêmement rares dans le système puisque le fédéral doit s'exercer dans le cercle de ses compétences.

5. Des moyens financiers importants sont affectés aux entités fédérées : environ 40% du budget total, même si, comme l'a montré Emmanuel Colla, les compétences en matière de fiscalité sont limitées, particulièrement dans le domaine des recettes (9). Du reste, le système des dotations lui-même réduit sensiblement le principe de l'autonomie financière.

Enfin, relevons que les institutions de justice ont été tenues à l'écart de la réforme de l'Etat et que, dès lors, tout le système juridictionnel reste au niveau fédéral même si cette Justice n'applique plus les mêmes règles de droit dans les différentes Régions et Communautés.

II. Le deuxième principe du fédéralisme est la participation des composantes fédérées – en cette qualité – aux décisions et à l'activité des organes fédéraux

En 1991, c'est-à-dire avant la dernière révision de la Constitution, le professeur Marc Uyttendaele estimait que la création d'un Sénat des Communautés et des Régions constituerait le noeud de la réforme.

Or, nous voyons aujourd'hui que le Sénat réformé ne représente pas les Régions et les Communautés. Seuls les vingt sénateurs issus des Conseils de Communauté – sur un total de 71 Sénateurs – peuvent prétendre représenter les entités fédérées. Le Sénat n'est pas non plus formé suivant une distribution paritaire ni même pondérée des sièges suivant les deux grandes Communautés, puisque on y décompte 41 sénateurs flamands pour 29 francophones, suivant une répartition proportionnelle à la population. De son côté, le fonctionnement de la Chambre reste basé sur les deux grands groupes linguistiques et lié aux protections bipolaires de 1970 mais ne connaît pas de représentation des entités fédérées. D'ailleurs, pour l'une comme pour l'autre chambre, l'article 42 de la Constitution dispose que Les Membres des deux Chambres représentent la Nation et non uniquement ceux qui les ont élus. Formule qui fera sourire tout observateur de la vie politique belge, tout d'abord parce que l'on sait que la langue de prestation de serment détermine l'appartenance à une communauté particulière, deuxièmement parce que la notion de Nation belge bloque le juriste, le politologue et l'historien du nord comme du sud aussi sûrement que ne le fait un virus dans un ordinateur.

Sous cet aspect particulier de la participation, la suppression du double mandat – la double casquette – pour les parlementaires constitue d'ailleurs un handicap par rapport à la situation antérieure. Ce qui montre que les mêmes éléments peuvent favoriser l'autonomie des entités fédérées et défavoriser la participation de ces entités au fédéral; mais ce constat n'étonnera personne.

Enfin, aucun mécanisme n'est prévu pour associer les entités fédérées en tant que telles, à la révision de la Constitution, alors que leurs assemblées sont appelées à ratifier des traités ou des négociations conclus par la Belgique, comme Maastricht ou le Gatt et à transposer les directives européennes qui touchent à leurs compétences. A cet égard, il est utile de relire le discours que fit Freddy Terwagne au Sénat le 18 juin 1970. Le ministre des Relations communautaires expliquait devant une assemblée hésitante par rapport à l'avenir de l'Etat que la Belgique régionale et communautaire de 1970 ne serait pas un Etat fédéral, notamment parce que dans les Etats fédéraux, les Etats fédérés participent directement à la procédure de révision de la Constitution fédérale (10).

III. Le principe de subsidiarité

Jean-Maurice Dehousse a mis en évidence les éléments de l'application de ce principe qui veut que l'on accorde la priorité de l'attribution de la compétence aux entités les plus proches du citoyen, aux entités les plus à même d'exercer cette compétence de manière efficace. Il s'agit donc de reconnaître aux entités fédérées toutes les compétences qu'elles sont capables d'exercer. Les exemples de la mise en oeuvre de ce principe ont été choisis essentiellement dans le domaine des compétences économiques. Il n'est pas nécessaire d'y revenir, sauf à rappeler le fait que depuis la dernière réforme, les compétences d'attribution sont dédicacées à l'Etat fédéral et les compétences résiduelles aux entités fédérées. Si ce principe – fort important au point de vue de la philosophie de la réforme – a été inscrit dans la Constitution en son article 35, il reste à énumérer les compétences exclusivement fédérales, ce qui devra être réalisé par une loi à majorité spéciale.

IV. Les mécanismes de coopération entre entités fédérales et fédérées apparaissent particulièrement faibles

Même si une procédure d'accords de coopération tantôt permet tantôt impose la collaboration entre entités fédérées, il n'y a pas de lieu permanent de coopération fédérale, pas de Sénat des Régions. Seul un Comité de Concertation, se tient au niveau des gouvernements pour la prévention des conflits. Il s'agit d'une scène de dialogue politique, où se rencontrent des ministres sous la présidence du fédéral.

La faiblesse des mécanismes de coopération est assurément directement issue du type de fédéralisme – qualifié de bipolaire et de centrifuge – dans lequel nous nous situons.

Certes, il y a la loyauté fédérale qui suppose que chaque entité fédérée fasse prévaloir les intérêts de la fédération sur ses propres intérêts. Ce principe est inscrit dans la Constitution belge mais aucun système contraignant n'a été prévu pour en assurer l'application. Ainsi, cette loyauté fédérale est davantage, comme l'a écrit et rappelé Jacques Brassinne, un concept qui relève de la morale plutôt qu'un véritable système juridique (11).

Complémentairement à ces trois principes fondamentaux, d'autres avaient été mis en avant pour caractériser un Etat fédéral.

Ainsi en est-il de la clarté territoriale au sein de la fédération. On décèle là un biais fondamental qui trouve son origine avant même la réforme : le paradoxe de la fixation territoriale de la Flandre, de la Wallonie et de Bruxelles en 1932 (d'abord de manière positive car évolutive), puis en 1962 quand la frontière des langues se sacralise et devient, aux yeux des Flamands seulement, une frontière d'Etat.

Ensuite, il faut souligner la superposition de communautés et de régions, à Bruxelles, en Flandre et en Wallonie. Même si cette complexité correspond à la volonté de coller au plus près aux réalités des gens, – comme l'image des gants de chirurgien – elle aboutit à un résultat très négatif pour la population et donc pour le système tout entier : l'incompréhension. Ainsi que l'ont montré Jacques Brassinne et Yves de Wasseige, le monde politique tout comme le législateur, n'ont pas été capables, en créant de nouvelles institutions, de supprimer ou de rénover les anciennes, et particulièrement les provinces.

Assurément, ces deux remarques contribuent à renforcer, dans la population, le sentiment de coup d'Etat légal souligné par le professeur Jean Beaufays, même si je pense davantage, comme le professeur Paul Lewalle, que, globalement, l'évolution s'est faite avec le consentement de la population.

Ces différents éléments confortent le constat que faisait, lors de ce colloque, Vasile Popovici, député de Roumanie : la Constitution belge est une matière très dynamique et assez fluide.

Autonomie affirmée, coopération, participation et subsidiarité plutôt faibles me paraissent caractériser le scénario fédéral belge, fédéralisme de type modeste, comme l'avait qualifié Jean-Maurice Dehousse en 1993 (12), émanation d'une société crispée, pour reprendre la formule de Gilles Gantelet.

Dans un ouvrage dont le titre paraît toujours d'actualité, Le Fédéralisme inachevé, le professeur Marc Uyttendaele mettait en évidence les trois logiques contradictoires de la réforme de l'Etat belge depuis 1970 : d'abord la logique pré-fédérale basée sur la protection de la minorité francophone, ensuite la logique économique fondée sur l'existence de trois régions, enfin, la logique linguistique et culturelle fondée sur l'existence de trois communautés. En consacrant simultanément trois conceptions distinctes de la réforme de l'Etat, – écrivait le professeur à l'ULB – le constituant a privé notre système institutionnel de l'homogénéité nécessaire à l'émergence d'institutions fédérales. Aucune des conceptions, inscrites dans la charte fondamentale, ne peut s'imposer pleinement parce que la mise en oeuvre de l'une d'entre elles est entravée par l'existence des deux autres (13).

De plus, cette situation pourrait s'aggraver pour au moins trois raisons :

1. A moyen terme, et particulièrement avec la monnaie unique, l'intégration européenne affaiblira considérablement voire supprimera l'union économique et monétaire belge.

2. La distance entre les objectifs des partis politiques d'une même famille idéologique se creuse, notamment à cause de leurs stratégies réciproques au niveau des entités fédérées. Ainsi, par exemple, la fédération PRL-FDF mise en place à Bruxelles ne constitue-t-elle pas un facteur de rapprochement entre libéraux flamands et wallons. Au fédéralisme de l'Etat, les Flamands opposent d'ailleurs le confédéralisme des partis.

3. La dynamique séparatiste du nationalisme flamand constitue une réalité historique dont on ne saurait négliger les effets. Au delà de l'application stricte du principe du juste retour entre le nord et le sud – aujourd'hui – et de la menace d'appliquer ce principe à la sécurité sociale, comment être sûr que, à un discours flamand d'exclusion ne répondra pas un jour l'exaspération d'une Wallonie excédée par les formules de la presse flamande comme celle qui, en 1992, laissait accroire que tous les quatre ans, chaque famille flamande paie une voiture neuve à une famille wallonne. Qui accepterait une telle provocation au sein d'un couple, même amoureux ? Les règles de la sécurité sociale doivent être appliquées de manière uniforme dans tout le pays, c'est la condition sine qua non de sa survie en tant que système fédéral, rappelait le Premier ministre fédéral à l'issue de la dernière réforme de l'Etat (14).

Malgré tout, je ne crois pas, comme Francis Delperée, que le choix soit aujourd'hui d'être fédéral ou plus du tout – d'autres options restant ouvertes. Par contre, je pense que le professeur de Louvain a raison lorsqu'il souligne que le fédéralisme est une entreprise légitime, opportune et à portée de main (15).

Des pistes existent en dehors d'une accélération de l'évolution centrifuge. Pourtant, rares sont ceux qui, ces dernières années, scientifiques ou politiques, ont osé tracer des perspectives. C'est néanmoins le cas de Robert Collignon, actuel ministre-président du gouvernement wallon qui, en 1989, juriste et parlementaire, se risquait à définir un schéma fédéraliste uniquement territorial, basé sur les quatre régions linguistiques : la Flandre, Bruxelles, le territoire des germanophones et la Wallonie (16). De manière étonnante, peut-être, tant la Groupe Coudenberg, association bruxelloise de fédéralisme d'union, que le mouvement Wallonie, Région d'Europe ont également développé cette vision. Cette optique serait, en fait, celle d'un fédéralisme devenu adulte et donc capable de régler démocratiquement les problèmes liés à la fixation de la frontière linguistique. Nous aurions ainsi formé ces Etats-Unis de Belgique que certains évoquaient en 1993 (17).

Tel ou tel scénario, est-ce bien important ? L'essentiel, nous le répétons sans cesse, n'est-ce pas surtout le projet de société démocratique ?

L'Europe est omniprésente dans nos préoccupations. Chacun sait qu'elle constitue un filet de secours pour tout atterrissage difficile, comme sur les porte-avions : faire l'Europe et faire la Belgique, ce sont deux mouvements complémentaires, a rappelé, au cours de ce colloque, Jean-Maurice Dehousse.

Permettez-moi de conclure.

En 1931, l'homme politique wallon dont notre Institut s'honore de porter le nom, Jules Destrée – qui était aussi président de la Commission de Coopération culturelle de la Société des Nations – a publié un ouvrage sous le titre de Pour en finir avec la guerre. Rappelant que l'amour de la patrie ne devait jamais avoir pour complément la haine de l'étranger, il y écrivait que le système politique qui correspondait le mieux à ces idées était assurément le fédéralisme, l'autonomie des groupes, laissés libres de se conduire selon leurs moeurs particulières et réunis dans un accord souple pour un effort commun. Un pour tous, tous pour un. L'autonomie a pour corollaire la fédération.

Et Jules Destrée ajoutait : Le problème des minorités tourmente plusieurs pays d'Europe. Il disparaîtrait si, au lieu de vouloir assimiler par la contrainte les allogènes, on les soustrayait aux excès d'un patriotisme mal placé et si on leur concédait une large autonomie (18).

Dès lors, ne pratiquons pas le fétichisme des concepts et des mots et disons nous que, si nous n'obtenons pas le fédéralisme ouvert et respectueux de l'autre auquel, à l'Est comme à l'Ouest, nous aspirons, pratiquons la maximalisation de la dignité humaine (19).

Notes

(1) Préface de l'ouvrage de Marc UYTTENDAELE, Le Fédéralisme inachevé, Réflexions sur le système institutionnel belge issu des réformes de 1988-1989, Bruxelles, Bruylant, 1991.
(2) Régionalisme en Europe, Tradition et nouvelles tendances, Première Conférence internationale sur le Régionalisme, Bygdoszcz, 20-23 septembre 1990.
(3) Philippe DESTATTE, Rapport général, dans ASSEMBLEE DES REGIONS D'EUROPE, Comité du Suivi Est-Ouest, Séminaire Fédéralisme : Etat et Perspectives, Bratislava, 16-18 janvier 1992.
(4) GANDHI, Autobiographie ou mes expériences de vérité, p. 197, Paris, PUF, 4ème éd., 1983.
(5) André ALEN, Le fédéralisme belge, dans Le Fédéralisme, Approches politique, économique et juridique, p. 156, Bruxelles, De Boeck Université, 1994.
(6) Jan CLEMENT, e.a., Les Accords de la Saint-Michel, p. 32, Bruxelles, Bruylant, 1994. – Rolf FALTER, Formele tenoren achter staatsher vorming verbergen echte breinen [Derrière les ténors officiels de la réforme de l'Etat se cachent les vrais cerveaux], dans De Standaard, 15 juillet 1993.
(7) Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 29 janvier 1993, Document 725/6-92/93, p. 66 – Voir aussi le commentaire de Jean-Luc Dehaene dans son discours de clôture du colloque du Centre d'Etudes constitutionnelles et administratives, les 6 et 7 mai 1993 : [...] d'aucuns se sont mis à rêver d'une Constitution propre. Soyons clair : c'est impossible sur la base de la Constitution actuelle. Mais l'idée n'est peut-être pas aussi choquante qu'il n'y paraît. Dans la plupart des Etats fédéraux, les entités fédérées disposent de leur propre Constitution. L'autonomie constitutive limitée, qui est actuellement réalisée, peut être un premier pas en ce sens. dans Francis DELPEREE e.a., La Constitution fédérale du 5 mai 1993, p. 240, Bruxelles, Bruylant, 1993.
(8) Xavier DELGRANGE, Fédéralisme et protection des minorités, dans Francis DELPEREE e.a., La Constitution fédérale du 5 mai 1993, p. 83, Bruxelles, Bruylant, 1993.
(9) Voir Jean LE BRUN, La Répartition des moyens, dans F. DELPEREE e.a., La Constitution..., p. 199-218
(10) Discussion de l'article 107quater de la Constitution, Intervention au Sénat, le 18 juin 1970, dans Annales parlementaires, Session 1969-1970, p. 2010 à 2012, reproduit dans, Claude REMY, Freddy Terwagne, Inscrire la Wallonie dans la Constitution, coll. Ecrits politiques wallons, p. 169, Charleroi, Institut Jules Destrée, 1991.
(11) Jacques BRASSINNE, La Belgique fédérale, p. 99, Bruxelles, CRISP, 1994.
(12) Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 29 janvier 1993, Document 725/6-92-93, p. 66.
(13) Marc UYTTENDAELE, Le Fédéralisme inachevé, p. 638.
(14) Jean-Luc DEHAENE dans F. DELPEREE e.a., La Constitution..., p. 242.
(15) Francis DELPEREE, Pas d'angélisme, dans La Libre Belgique, 26 octobre 1992, p. III. Notons que Francis DELPEREE avait déjà utilisé cette formule, être fédéral ou ne plus être, en 1989 dans La Belgique, pays en mutation, Cahiers hebdomadaires n° 1234, p. 28, Bruxelles, CRISP, 1989.
(16) Robert COLLIGNON, La Communauté française ou le paradoxe de la réforme de l'Etat, dans A l'enseigne de la Belgique nouvelle, Revue de l'ULB, Bruxelles, 1989, 3-4, p. 179-181.
(17) Dick LEONARD, The united states of Belgium, dans The Bulletin, 11 février 1993.
(18) Jules DESTREE, Pour en finir avec la guerre, Pour une organisation fédérative de l'Europe, la constitution d'une police internationale et la reconnaissance pour les citoyens du droit de refuser le service militaire pour le crime de la guerre d'agression, p. 71-72, Bruxelles, L'Eglantine, 1931.
(19) Intervention de Madame Smaranda Enake, co-présidente roumaine de la ligue Pro Europa, lors du colloque.

Philippe Destatte, La Wallonie : une entité fédérée, dans La Wallonie, une région en Europe, CIFE-IJD, 1997