II. Union
1. Les cas d'intervention du "législateur spécial"
Dans un nombre
appréciable d'hypothèses – nous en avons dénombré vingt-cinq –, la Constitution
impose que la décision soit prise à la Chambre et au Sénat à des majorités
spéciales.
Les majorités doivent être acquises dans chaque groupe linguistique à la Chambre
et au Sénat.
Il y a là une exigence qui fait contrepoids à la majorité numérique
néerlandophone au sein des Chambres fédérales.
Cette exigence implique à l'évidence qu'un accord se soit dégagé du côté des
parties néerlandophone et francophone.
La majorité des
présents dans chaque groupe linguistique, la majorité des suffrages dans chaque
groupe linguistique, le total des votes positifs émis dans les deux groupes
linguistiques atteignant les 2/3 des suffrages exprimés est exigée :
1. pour modifier les
limites des régions linguistiques (1);
2. pour soustraire certains territoires à la division en provinces (2);
3. pour fixer les conditions et les modalités de l'attribution aux Communautés
et aux Régions de la compétence résiduelle ainsi que l'entrée en vigueur de
l'article 35 (3);
4. pour créer les organes des Régions wallonne, flamande et bruxelloise,
déterminer leur ressort et leurs attributions (4);
5. pour déterminer les modalités relatives à l'élection des sénateurs visés à
l'article 67, §1, 3 et 5 (les sénateurs élus par le Conseil de la Communauté
française en son sein, les sénateurs élus par le Conseil flamand en son sein
et le sénateur élu par le Conseil de la Communauté germanophone en son sein)
qui peuvent être réglées par les Conseils de Communauté, chacun en ce qui
les concerne (5);
6. pour désigner les lois pour lesquelles la Chambre des représentants et le
Sénat sont compétents sur pied d'égalité (6);
7. pour fixer le jour des élections des Conseils de Communauté ou de Région à
un autre que celui prévu pour les élections du Parlement européen (7);
8. pour fixer la composition et le fonctionnement des Conseils et des
Exécutifs des Communautés française et flamande; permettre à ces Conseils et
ces Exécutifs d'exercer respectivement les compétences de la Région wallonne
et de la Région flamande; pour arrêter les matières culturelles, les formes
de coopération entre les Communautés, les formes de coopération
internationale, les modalités de conclusion des traités dans les matières
culturelles et l'enseignement; pour arrêter les matières personnalisables,
les formes de coopération entre les Communautés, les formes de coopération
internationale, les modalités de conclusion des traités dans les matières
personnalisables (8);
9. pour régler les élections, la composition et le fonctionnement des Conseils
de Communautés et de Régions visés à l'article 115 (9);
10. pour désigner les matières relatives, d'une part, à l'élection du Conseil
de la Communauté française, du Conseil de la Région wallonne et du Conseil
de la Communauté flamande, et d'autre part, à la composition et au
fonctionnement de ces Conseils et de leur gouvernement, qui peuvent être
réglées par ces Conseils, chacun en ce qui le concerne, par décret ou par
une règle visée à l'article 134, selon le cas (10);
11. pour régler la responsabilité civile et pénale des membres des
gouvernements de Communautés et de Régions ainsi que des secrétaires d'Etat
régionaux (11);
12. pour fixer les règles sur l'emploi des langues, dans les communes visées à
l'article 129 §2 (communes de la frontière linguistique), en matière
d'enseignement, de relations sociales, ainsi que dans les matières
administratives (12);
13. pour désigner les autorités qui, pour la Région linguistique de
Bruxelles-Capitale, exercent les compétences non dévolues aux Communautés
dans les matières personnalisables (13);
14. pour fixer la composition, le fonctionnement, les compétences, et, sans
préjudice de l'article 175, le financement, des groupes linguistiques et du
Collège de la Région de Bruxelles-Capitale (14);
15. pour déterminer la composition, la compétence et le fonctionnement de la
Cour d'arbitrage; pour permettre à cette Cour de statuer par voie d'arrêts
sur la violation par la loi, un décret ou une règle visée à l'article 134,
des articles de la Constitution que la loi détermine (15);
16. pour organiser la procédure tendant à prévenir et à régler les conflits
d'intérêt entre le gouvernement fédéral, les gouvernements de Communauté et
de Région et le Collège réuni de la Commission communautaire commune (16);
17. pour déterminer les conditions et les modalités suivant lesquelles le
Sénat se prononce, par voie d'avis motivé, sur les conflits d'intérêts entre
les assemblées qui légifèrent par voie de loi, de décret et de règle visée à
l'article 134 (17);
18. pour permettre aux Conseils de la Communauté ou de la Région de régler
l'exercice de la tutelle administrative (18);
19. pour permettre qu'un décret ou une règle visée à l'article 134 règlent les
conditions et le mode suivant lequel plusieurs communes ou plusieurs
provinces peuvent s'entendre ou s'associer (19);
20. pour régler les modalités selon lesquelles la Région de Bruxelles-Capitale
ou toute institution dont les membres sont désignés par celle-ci exerce,
dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale, les compétences qui ne se
rattachent pas aux matières régionales et qui sont exercées, dans les
Régions wallonne et flamande, par des organes provinciaux élus ainsi que
pour régler l'attribution aux institutions prévues à l'article 136, de tout
ou partie des compétences relevant des matières communautaires qui sont
exercées, dans les Régions wallonne et flamande par des organes provinciaux
élus (20);
21. pour permettre aux organes de la Région de Bruxelles-Capitale, créés en
vertu de l'article 39, d'exercer les compétences de l'agglomération à
laquelle appartient la Capitale du Royaume(21)
;
22. pour régler la compétence des Communautés et Régions en matière de
relations internationales (art. 167, §3, §4 et 169);
23. pour fixer le système de financement des Communautés et des Régions (22);
24. pour régler le transfert de moyens financiers de la Région de
Bruxelles-Capitale à la Commission communautaire commune et aux Commissions
française et flamande (23);
25. pour régler le transfert des membres du personnel et du patrimoine de la
province de Brabant aux institutions compétentes, dans la région bilingue de
Bruxelles-Capitale, pour les matières provinciales (24).
2. Sonnette d'alarme en cas d'atteinte grave aux relations entre les communautés
L'article 54 apporte une
exception importante à l'étendue des pouvoirs dont les Chambres disposent à
l'égard des projets et propositions de loi qui leur sont soumis.
Pour comprendre la raison d'être de cette procédure insolite, il faut repartir
des chiffres : à la Chambre des représentants, le groupe linguistique français
comptait, en 1994 (alors que la Chambre était composée de 212 députés), 87
membres et le groupe linguistique néerlandais 125 membres; au Sénat, le groupe
linguistique français comptait, à la même époque, 77 membres et le groupe
linguistique néerlandais 107 membres; le déséquilibre dans les rapports de force
des deux Communautés principales sur le plan parlementaire s'est maintenu après
la réforme des institutions décidée en 1993 : au 20 juin 1995, sur 150
membres, la Chambre de représentants compte 91 députés du groupe linguistique
néerlandais et 59 membres du groupe linguistique français (25).
Cette situation rend aléatoire pour les francophones la garantie traditionnelle
que constituait l'intervention du Parlement dans une matière déterminée : à la
limite, les représentants des partis flamands sont en mesure de voter les lois à
eux seuls : l'unanimité même des partis francophones ne pourrait les en
empêcher.
C'est en vue de prévenir
cette "collision frontale" entre les communautés française et flamande que
l'article 54 (alors 38bis) a été introduit dans la Constitution en 1970.
Sauf pour les budgets
ainsi que pour les lois qui requièrent une majorité spéciale (supra, 2), une
motion motivée, signée par les 3/4 au moins des membres d'un groupe linguistique
et introduite après le dépôt du rapport et avant le vote final en séance
publique, peut déclarer que les dispositions d'un projet ou d'une proposition de
loi qu'elle désigne sont de nature à porter gravement atteinte aux relations
entre les communautés.
Lorsque les trois
conditions qui viennent d'être mentionnées sont réalisées, la procédure
parlementaire est suspendue et la motion est déférée au Conseil des ministres
qui, dans les 30 jours, donne son avis motivé sur la motion et invite la Chambre
saisie à se prononcer soit sur cet avis, soit sur le projet ou la proposition
éventuellement amendés. Cette procédure ne peut être appliquée qu'une seule fois
par les membres d'un groupe linguistique à l'égard d'un même projet ou d'une
même proposition de loi.
L'intervention du Conseil
des ministres en qualité d'arbitre du conflit s'explique si l'on observe que le
Conseil est paritaire : selon l'article 99, alinéa 2, il compte autant de
ministres d'expression française que d'expression néerlandaise, le premier
ministre éventuellement excepté.
Dans l'hypothèse la plus
grave, où le Parlement se refuserait à tenir compte de l'avis du Conseil des
ministres, le désaccord devrait se traduire par la démission du gouvernement, et
sans doute, par la dissolution du Parlement et de nouvelles élections.
Il est à noter que de
1970 à 1985, cette procédure de la sonnette d'alarme n'a été utilisée qu'une
seule fois, le 4 juillet 1985, par les membres du groupe linguistique français
de la Chambre des représentants : son déclenchement fut provoqué par la volonté
des parlementaires du groupe linguistique néerlandais de joindre une proposition
de loi sur l'intégration de l'Economische Hoogeschool Limburg à l'Universitair
Centrum Limburg, à un projet de loi relatif à l'intégration de la Faculté
Polytechnique de Mons à l'Université de l'Etat à Mons (26).
L'avis du Conseil des ministres fut donné le 31 juillet 1985 (27).
3. Parité linguistique au sein du Conseil des ministres
Cette parité, exigée par
l'article 99, al. 2, de la Constitution, à laquelle nous nous sommes référé plus
haut en vue d'établir le caractère bipolaire du fédéralisme belge, figure aussi
parmi les facteurs d'équilibre entre les communautés principales.
On remarquera cependant
que la règle de la parité ne s'étend pas au gouvernement tout entier : le nombre
des secrétaires d'Etat, qui en font partie, n'est pas réglé par la Constitution.
4. Exercice du pouvoir exécutif fédéral par le roi
L'institution
monarchique, choisie en 1831, reste aux yeux de beaucoup un symbole d'unité
nationale.
Les réformes institutionnelles ont sérieusement limité les pouvoirs
constitutionnels du roi tant au plan interne qu'au plan international.
5. Structure pyramidale des juridictions
judiciaires et administratives
L'organisation des Cours
et tribunaux continue à correspondre à des modèles identiques dans l'ensemble du
Pays (nous ne connaissons qu'un seul Code judiciaire), compte tenu, il va de
soi, de la loi sur l'emploi des langues en matière judiciaire.
Au sommet de l'ordre des
juridictions, on trouve une juridiction supérieure, commune à l'ensemble de la
Belgique.
L'article 147 de la
Constitution précise en effet qu'il y a pour toute la Belgique une Cour de
Cassation.
L'article 160 énonce
qu'il y a pour toute la Belgique un Conseil d'Etat dont la composition, la
compétence et le fonctionnement sont déterminés par la loi.
6. Solidarité nationale en matière de ressources
La loi spéciale du 16
janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, art. 48,
est rédigée comme suit :
§1er- A partir de
l'année budgétaire 1990, une intervention de solidarité nationale annuelle est
attribuée à la Région dont le produit moyen de l'impôt des personnes physiques
par habitant est inférieur au produit moyen de l'impôt des personnes physiques
par habitant pour l'ensemble du Royaume.
§2- Le montant de base
de l'intervention de solidarité nationale s'élève à 468 frs par habitant et par
pour cent de différence en moins que présente le produit moyen. Ce produit moyen
est calculé sur la base des chiffres fixés conformément à l'article 7, §2.
Dès l'année budgétaire
1989, le montant de base est adapté annuellement au taux de fluctuation de
l'indice moyen des prix à la consommation selon les modalités fixées à l'article
13, §2.
7. Solution des conflits d'attributions entre l'Etat fédéral, les Communautés et
les Régions – L'intervention de la Cour d'arbitrage
Instituée en 1980, après
dix ans de tergiversations, par l'article 107 ter, §2, de la Constitution, et
réorganisée en 1988, en vertu de l'article 107 ter, §2 (aujourd'hui 142 de la
Constitution coordonnée), la Cour d'Arbitrage apparaît, au plan de notre droit
constitutionnel, comme la clé de voûte de la réforme institutionnelle.
C'est à elle qu'incombe en effet la mission assurément très délicate, de
trancher par voie d'arrêts définitifs et sans recours
les conflits entre lois décrets et normes visées à l'article 134 de la
Constitution. C'est donc cette institution qui a le dernier mot chaque fois que
soit le Parlement national, soit un Conseil de Communauté, soit un Conseil
régional est accusé d'avoir excédé sa compétence.
La loi du 6 janvier 1989
prévoit que la Cour est composée de 12 membres, soit 6 d'expression française
qui forment le groupe linguistique français et 6 d'expression néerlandaise qui
forment le groupe linguistique néerlandais (28).
Ces 12 membres sont nommés à vie par le roi, sur une liste double présentée
alternativement par la Chambre des représentants et par le Sénat; l'assemblée
compétente doit adopter cette liste à la majorité des suffrages des membres
présents (29).
La Cour d'arbitrage a
joué un rôle très important en vue d'assurer l'équilibre d'un Etat pluriforme.
Elle a fait prévaloir par sa jurisprudence, l'exclusivité de la répartition des
compétences; mais une même matière peut en certains de ses aspects relever
exclusivement d'une autorité, en certains autres d'une autre; la politique d'une
autorité pourrait donc contrarier celle d'une autre; la Cour d'arbitrage (et le
Conseil d'Etat) appliquent en la matière la règle de proportionnalité qui ainsi
se développe en un critère de compétences : aucune autorité ne peut, en
poursuivant la politique qui lui est confiée, sans qu'il y ait un minimum de
raisons suffisantes à cet effet, prendre des mesures si radicales qu'une autre
autorité éprouve de grosses difficultés à mener effectivement la politique dont
elle est chargée.
A titre d'exemple, nous
évoquerons ici l'arrêt prononcé par la Cour d'arbitrage le 12 juillet 1995 (30),
sur la délicate question des compétences respectives de l'Etat fédéral et des
Régions en matière de sécurité sociale et de chômage.
Relèvent de la compétence
des Régions, aux termes de l'article 6, §1er, IX, 1° et 2°, de la loi spéciale
de réformes institutionnelles du 8 août 1980, modifiée par la loi spéciale du 8
août 1988, En ce qui concerne la politique de l'emploi : 1° le placement des
travailleurs; 2° les programmes de remise au travail des chômeurs complets
indemnisés ou des personnes assimilées, à l'exclusion des programmes de remise
au travail dans les administrations et services de l'autorité fédérale ou placés
sous sa tutelle.
En vertu de l'article 6,
VI, al. 5, 12°, c'est toutefois exclusivement le législateur fédéral qui demeure
compétent pour la sécurité sociale, laquelle comprend la réglementation du
chômage.
L'article 73 de la loi
fédérale du 30 mars 1994 portant des dispositions sociales a pour objet
l'organisation et le contrôle d'activités non rencontrées par les circuits de
travail réguliers; il charge pour ce faire les communes ou groupes de communes
d'instituer une agence locale pour l'emploi, en détermine la forme et la
composition.
La disposition légale fut
attaquée devant la Cour d'arbitrage, en ce qu'elle empiétait sur la compétence
des Régions.
Dans son arrêt du 12
juillet 1995, la Cour d'arbitrage s'exprima comme suit :
B.8.4. Une analyse de
l'ensemble des dispositions entreprises permet de constater, d'une part, que le
nouveau régime des agences locales pour l'emploi instaure une mesure
d'accompagnement en faveur de certaines catégories de chômeurs et, d'autre part,
que l'ensemble du système se déroule en dehors des circuits ordinaires du
travail. Les dispositions entreprises doivent être considérées comme une
réglementation en matière de chômage et non pas comme une mesure de placement ou
un programme de remise au travail des chômeurs.
B.8.5. Si le
législateur fédéral est compétent pour établir une réglementation en matière de
chômage, il ne peut, dans l'exercice de cette compétence, porter atteinte, de
matière disproportionnée, à la compétence des régions en matière de remise au
travail des chômeurs. Cette proportionnalité constitue un élément de la
compétence du législateur fédéral.
B.8.6. Les mesures
attaquées ne concernent que certaines activités – celles qui ne sont pas
satisfaites par le secteur privé et qui ne sont pas en concurrence avec ce
dernier (31)– et elles ne s'adressent qu'à ceux
qu'un chômage de longue durée menace de ne plus pouvoir bénéficier à terme des
allocations de chômage et aux chômeurs complets inscrits comme demandeurs
d'emploi bénéficiant du minimum de moyens d'existence. Les mesures attaquées ne
prévoient qu'une activité qui doit rester accessoire. De telles mesures
n'empêchent nullement que ces personnes restent disponibles pour les programmes
de remise au travail organisés par les régions.
B.8.7. En adoptant une
réglementation nouvelle en matière de chômage qui se limite au genre d'activités
et à la catégorie de chômeurs prédécrits, le législateur fédéral n'a pas rendu
impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences régionales
relatives aux programmes de remise au travail des chômeurs complets indemnisés
ou des personnes assimilées.
B.8.8. Le moyen n'est
pas fondé.
8. Les conflits d'intérêts – Le comité de concertation et la recherche du
consensus
Bien que l'on puisse déjà
reconnaître dans l'oeuvre du constituant de 1970 le souci de régler les conflits
d'intérêts opposant les Communautés (voir notamment la procédure de la sonnette
d'alarme de l'art. 54), des projets visant à instituer des procédures
spécifiques poursuivant de tels objectifs n'apparurent qu'avec le Pacte d'Egmont
(24 mai 1977) et les travaux parlementaires consécutifs (32).
La loi ordinaire de réformes institutionnelles du 9 août 1980 en a consacré la
formule; l'article 143 de la Constitution est venu compléter le système.
Il s'agit ici de réaliser
un accord de caractère politique, non de trancher une contestation
de caractère juridique. A cette fin un comité de concertation a
été mis en place, et les circonstances dans lesquelles il pourrait être saisi
déterminées (33).
Ce comité sera composé de
membres tant du gouvernement fédéral que des gouvernements communautaires et
régionaux, dans le respect de la parité linguistique.
Le système mis en place
par les art. 31, 31 bis et 32 de la loi ordinaire de réformes institutionnelles
et l'art. 143, §2, de la Constitution, est le suivant :
a. Si une Chambre
législative ou un Conseil estime qu'elle ou il peut être gravement lésé par
un projet ou une proposition de décret ou d'ordonnance ou par un amendement
à ces projets ou propositions, déposé devant un autre Conseil ou devant
l'assemblée réunie visée à l'article 60 de la loi spéciale 1989 relative aux
institutions bruxelloises, selon le cas, ou par un projet ou une proposition
de loi ou par un amendement à ces projet ou proposition, déposé devant une
Chambre législative, la Chambre législative ou le conseil intéressé selon le
cas peut, aux trois quarts des voix, demander que la procédure soit
suspendue en vue d'une concertation. Dans ce cas la procédure est suspendue
pendant 60 jours.
b. Si l'assemblée
réunie visée à l'article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative
aux institutions bruxelloises estime qu'elle peut être gravement lésée par
un projet ou une proposition de loi déposé devant une Chambre législative,
ou par un projet ou une proposition de décret déposé devant un Conseil ou
par un amendement à ces projet ou proposition, elle peut, à la majorité des
voix dans chacun de ces groupes linguistiques, demander que la procédure
soit suspendue en vue d'une concertation. Dans ce cas, la procédure est
suspendue pendant 60 jours.
Si la concertation n'a
pas abouti à une solution dans ce délai, le Sénat est saisi du litige
et rend, dans les 30 jours, un avis motivé au comité de concertation qui
rend une décision selon la procédure du consensus dans les 30 jours. Cet
alinéa n'est cependant pas applicable lorsque la procédure visée au 1er
alinéa est mise en oeuvre par une Chambre législative. Dans ce cas, le
comité de concertation rend une décision selon la procédure du consensus
dans les 60 jours.
Observation :
l'intervention du Sénat dans la procédure de règlement des conflits
d'intérêt est imposée par l'art. 143, §2, de la Constitution et par la loi
spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat.
Il est apparu que la logique du système exigeait que ce genre de conflit
soit soumis à une assemblée politique au sein de laquelle les entités
fédérées étaient représentées (34).
c. Si le gouvernement
fédéral, un gouvernement communautaire ou régional ou le Collège réuni visé
à l'article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux
institutions bruxelloises estime qu'il peut être gravement lésé par un
projet de décision ou une décision du gouvernement fédéral, d'un
gouvernement communautaire ou régional, du Collège réuni ou d'un de leurs
membres, le premier ministre, le président du gouvernement communautaire ou
régional ou du Collège réuni peut, en vue d'une concertation, saisir le
comité de concertation.
d. Lorsque le
gouvernement fédéral, un gouvernement communautaire ou régional ou un de
leurs membres est tenu de prendre une décision, la procédure prévue au
précédent alinéa est applicable, étant entendu que le comité de concertation
rend une décision selon la procédure du consensus dans les 60 jours.
Une disposition
transitoire introduite à la fin de l'art. 143 de la Constitution maintient
cette procédure fondée sur la loi ordinaire de réformes institutionnelles du
9 août 1980 en vigueur; cette disposition transitoire précise cependant que
cette loi ordinaire pourra être abrogée, complétée, modifiée ou remplacée
par une loi votée à majorité spéciale. C'est ainsi que la loi spéciale du 16
juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat a substitué
l'avis du Sénat à celui de la Chambre des représentants lorsque la
concertation n'aboutit pas.
9. Les accords de coopération
Le fédéralisme,
dit-on, se doit d'être coopératif... La formule peut paraître séduisante. Le
contrat fédéral, à l'image du contrat social, a ses adeptes. Il laisse libre
court à la spontanéité des parties composantes et s'adapte aux spécificités de
chacune d'elles. Il peut être modalisé au gré des circonstances et tient donc
compte des nouvelles réalités politiques et sociales. Comme dans le mythe
rousseauiste, un tel contrat ne saurait être mauvais, car l'on imagine guère que
la collectivité fédérale ou l'une des collectivités fédérées choisisse des
solutions qui lui soient préjudiciables ou se prépare un destin funeste (35).
L'Etat, les Communautés
et les Régions peuvent conclure des accords de coopération qui portent notamment
sur la création et la gestion conjointes de services et institutions communs,
sur l'exercice conjoint de compétences propres, ou sur le développement
d'initiatives en commun (36).
Les accords qui portent
sur les matières réglées par décret, ainsi que les accords qui pourraient grever
la Communauté ou la Région ou lier les Belges individuellement, n'ont d'effet
qu'après avoir reçu l'assentiment par décret. Les accords qui portent sur les
matières réglées par la loi, ainsi que les accords qui pourraient grever l'Etat
ou lier les belges individuellement, n'ont d'effet qu'après avoir reçu
l'assentiment par la loi.
1. Les Régions
concluent en tout cas des accords de coopération pour le règlement
des questions relatives :
a. à l'hydrologie et
à la maîtrise des eaux, aux voies hydrauliques qui dépassent les limites
d'une Région, aux travaux à décider et mesures à prendre par une Région,
dont la mise en oeuvre ou l'absence sont susceptibles de causer un dommage
dans une autre Région (37);
b. aux tronçons de
routes et aux biefs des voies hydrauliques qui dépassent les limites d'une
Région et aux ports situés sur le territoire de plus d'une Région;
c. aux services de
transport en commun urbains et vicinaux et services de taxis qui s'étendent
sur le territoire de plus d'une Région (38);
d. aux associations
de communes et de provinces dans un but d'utilité publique dont le ressort
dépasse les limites d'une Région.
2. L'autorité
fédérale et les Régions concluent en tout cas un accord de
coopération :
a. pour l'entretien,
l'exploitation et le développement des réseaux de télécommunication et de
télécontrôle qui, en rapport avec le transport et la sécurité, dépassent les
limites d'une Région (39);
b. pour l'application
aux niveaux fédéral et régional des règles fixées par l'Union européenne
concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activités
industrielles;
c. pour la
coordination des politiques d'octroi du permis de séjour, ainsi que les
normes relatives à l'emploi de travailleurs étrangers.
3. Les Communautés
concluent en tous cas un accord de coopération pour le règlement des
questions relatives à l'Ecole de Navigation à Ostende et à Anvers et son
internat.
4. L'autorité
fédérale, les Communautés et les Régions, chacun pour ce qui le
concerne, concluent en tous cas un ou plusieurs accords de coopération
portant sur la représentation de la Belgique auprès d'organisations
internationales et supranationales et sur la procédure relative à la prise
de position et à l'attitude à prendre à défaut de consensus dans ces
organisations (40).
Sans préjudice de
l'article 83, §2 et 3, et dans l'attente de la conclusion de cet accord ou
de ces accords de coopération, une concertation associant l'autorité
nationale et les Exécutifs aura lieu pour la préparation des négociations et
des décisions, ainsi que le suivi des travaux des organisations
internationales relatifs aux matières relevant des compétences
communautaires ou régionales.
5. L'autorité
fédérale, les Communautés et les Régions concluent en tous cas un
accord de coopération pour les modalités de conclusion des traités ne
portant pas exclusivement sur les matières qui relèvent de la compétence des
Communautés et des Régions et pour les modalités suivant lesquelles des
actions sont intentées devant une juridiction internationale ou
supranationale visées à l'article 81 §7, alinéa 4.
Dans l'attente de la
conclusion de cet accord de coopération, les gouvernements sont en tous cas
associés à la négociation de ces traités et aux actions devant une
juridiction internationale ou supranationale visées à l'article 81 §7, al.
4 (41).
6. L'autorité
fédérale, la Communauté française, la Communauté flamande et les Régions
concluent en tout cas un accord de coopération pour le transfert
obligatoire, sans indemnisation, du personnel et des biens, droits et
obligations de la province du Brabant vers la province du Brabant wallon, la
province du Brabant flamand, la Région de Bruxelles-Capitale, les
Commissions communautaires visées à l'article 60 de la loi spéciale du 12
janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, et vers l'autorité
fédérale (42).
L'accord de coopération
visé à l'alinéa 1er relatif au transfert du personnel ne sera conclu
qu'après concertation avec les organisations syndicales représentatives du
personnel.
Le transfert des
membres du personnel se fait avec le maintien de leur grade, ou avec un
grade similaire, et de leur qualité.
Ils conservent au moins
la rémunération et l'ancienneté qu'ils avaient ou qu'ils auraient eues s'ils
avaient continué d'exercer dans leur service d'origine la fonction qu'ils
exerçaient au moment de leur transfert.
Les litiges entre les
parties contractantes aux accords prévus aux articles 1, 2, 3, 4, 4bis, 4ter
et 4quater, nés de l'interprétation ou de l'exécution de ces accords, sont
tranchés par une juridiction organisée par la loi.
Chaque partie désigne
un des membres de cette juridiction. Les contestations relatives à la
récusation du président ou d'un membre de la juridiction sont tranchées par
le président en exercice de la Cour d'arbitrage. Les accords règlent le mode
de désignation de ces membres autres que le président.
Le président est coopté
par les membres; à défaut de désignation des membres ou de cooptation du
président, la désignation est faite par le président en exercice de la Cour
d'arbitrage.
La décision prononcée
n'est pas susceptible de recours et peut faire l'objet d'exécution forcée.
Elle fixe le délai maximum dans lequel elle doit être exécutée et, le cas
échéant, peut autoriser qu'à la partie défaillante et aux frais de celle-ci,
soit substituée l'autre partie.
Les accords déterminent
le règlement des frais de fonctionnement de la juridiction. La loi visée à
l'alinéa 1er règle la procédure suivie par la juridiction. Elle garantit le
respect des droits de la défense.
Les parties aux accords
de coopération autres que ceux visés aux 1, 2, 3, 4, 5 et 6 peuvent
également leur rendre applicables ces dispositions.
10. La loyauté fédérale
Le caractère fédéral de
l'Etat devrait être garanti par le principe, affirmé à l'article 143, §1er (43);
on y lit que dans l'exercice de leurs compétences, l'Etat fédéral, les
Communautés, les Régions et la Commission communautaire commune agissent dans le
respect de la loyauté fédérale, en vue d'éviter les conflits d'intérêts.
L'article 143, §2,
prévoit que le Sénat se prononce par voie d'avis motivé, sur les conflits
d'intérêts entre les assemblées légiférant par voie de loi, de décret et de
règle visée à l'article 134. Une loi adoptée aux majorités spéciales de
l'article 4, dernier alinéa, détermine les conditions et modalités de cette
intervention du Sénat. Le §3 de l'article 143 renvoie encore à une loi adoptée
aux mêmes majorités spéciales en vue de régler les conflits d'intérêts entre le
gouvernement fédéral, les gouvernements de Communauté et de Région et le Collège
réuni de la Commission communautaire commune.
Notes
(1)
Art. 4, dernier alinéa.
(2) Art. 5, dernier alinéa.
(3) Art. 35, alinéa 2 et disposition transitoire.
(4) Art. 39.
(5) Art. 68.
(6) Art. 77, dernier alinéa.
(7) Art. 117, al. 2.
(8) Art. 118, 123, 127, 128, 137.
(9) Art. 118, §1er.
(10) Art. 118, §2.
(11) Art. 125, al. 3 et 126.
(12) Art. 129.
(13) Art. 135.
(14) Art. 136.
(15) Art. 142.
(16) Art. 143, §3.
(17) Art. 143, §2.
(18) Art. 162, alinéa 3.
(19) Art. 162, dernier alinéa.
(20) Art. 163.
(21) Art. 166, §2.
(22) Art. 175 et 177.
(23) Art. 178.
(24) Disposition transitoire VI, §3.
(25) Doc. parl. Ch, sess extra 1995, n° 2/1.
(26) Annales parlementaires, Chambre des représentants,
séance plénière du 4 juillet 1985, n° 115, p. 3146.
(27) Doc. parl. Ch., sess. 1984-1985, n° 1209/6.
(28) Art. 31.
(29) Art. 32, modifié par la loi spéciale du 16 juillet
1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat.
(30) n° 58/95, rôle n° 741, 755, 756, 759, 760, 766,
Moniteur belge, 31 août 1995.
(31) Doc. parl., Sénat, 1993-1994, n° 980-1, p. 13.
(32) Doc. parl., Ch., sess. 1977-1978, n° 461/1.
(33) Loi du 9 août 1980, art. 18, §3, 31 à 33, modifiée par
la loi du 16 juin 1989 portant diverses réformes institutionnelles et par la loi
spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat.
(34) Doc. parl., Sénat, sess. 1991-1992, n° 100/27-2°, p.
7.
(35) F. DELPEREE, La Belgique est un Etat fédéral,
op. cit., J.T. 1993, p. 643.
(36) Nombreux sont les accords de coopération conclus à ce
titre. Citons, à titre d'exemple :
– l'accord de coopération entre l'Exécutif régional wallon et l'Exécutif de la
Communauté française instituant les comités subrégionaux de l'emploi et de la
formation conclu à Bruxelles le 24 novembre 1989 (approuvé par le décret du
Conseil de la CCF du 22 décembre 1989);
– l'accord de coopération fait à Bruxelles le 30 novembre 1989 entre l'Etat
belge agissant pour la Régie des voies aériennes et les Régions;
– l'accord de coopération conclu le 21 décembre 1989 à Bruxelles entre la
Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone
portant création, composition et règlement de fonctionnement de la Commission
intercommunautaire des films (approuvé par l'arrêté de l'Exécutif flamand du 20
décembre 1989, par l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 21
décembre 1989 et par l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté germanophone du 7
février 1990);
– l'accord de coopération fait à Bruxelles le 19 janvier 1990 entre la
Communauté française, la Communauté flamande et l'Etat belge relative aux
subventions à l'industrie cinématographique;
– l'accord de coopération du 9 mars 1990 conclu à Bruxelles entre l'Etat et la
Région de Bruxelles-Capitale, relatif à la répartition et à la destination de
biens immeubles;
– l'accord de coopération du 23 mars 1990 conclu à Bruxelles entre la Région
wallonne, la Région flamande et l'Etat relatif au fonctionnement de la direction
de la comptabilité du Ministère des travaux publics;
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 9 novembre 1990 entre la
Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone
concernant la prévention des problèmes alcool et drogues;
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 9 novembre 1990 entre la
Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone
concernant la pratique sportive dans le respect des impératifs de santé;
– l'accord de coopération conclu à Namur le 17 novembre 1990 relatif à
l'exercice conjoint des compétences par la Communauté française et la Région
wallonne (approuvé par le décret du Conseil de la Région wallonne du 21 février
1991 et par le décret du Conseil de la Communauté française du 4 mars 1991),
modifié par l'accord de coopération du 2 avril 1992 et l'accord de coopération
du 29 novembre 1993 y mettant fin (approuvé par le décret du Conseil régional
wallon du 28 avril 1994 et par le décret du Conseil de la Communauté française
du 31 mars 1994);
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 30 novembre 1990 entre l'Etat et
les Communautés relatif au respect des obligations de la Belgique envers les
écoles européennes et à leur financement;
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 27 décembre 1990 entre la
Communauté française, la Commission communautaire commune de Bruxelles-Capitale
et la Communauté germanophone portant création, composition et règlement de
fonctionnement de la Commission intercommunautaire de contrôle des films
(approuvé par l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté française du 28 décembre
1990, par l'arrêté de l'Exécutif de la Communauté germanophone du 16 janvier
1991, par l'arrêté du Collège réuni du 24 janvier 1991);
– l'accord de coopération relatif au fonds budgétaire interdépartemental de la
promotion de l'emploi conclu à Bruxelles le 7 janvier 1991 entre l'Exécutif
régional wallon, l'Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale et l'Exécutif de
la Communauté française (approuvé par le décret du Conseil régional wallon du 21
février 1991);
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 8 mars 1991 entre l'Etat, la
Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale
concernant le financement des Centres collectifs;
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 28 mars 1991 entre l'Etat belge
et la Communauté flamande relatif à l'exécution, restauration pour le compte de
la Communauté flamande de travaux de restauration et d'aménagement en vue de
l'hébergement de ses cabinets ministériels et à l'aménagement de logements dans
les bâtiments situés place des Martyrs à Bruxelles;
– l'accord de coopération conclu le 18 juillet 1991 à Namur entre l'Exécutif
régional wallon et l'Exécutif de la Communauté germanophone instituant un comité
subrégional de l'emploi et de la formation à Saint-Vith (approuvé par le décret
du Conseil de la Communauté germanophone du 17 février 1992 et par le décret du
Conseil régional wallon du 2 juillet 1992);
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 5 septembre 1991 entre l'Etat et
la Région flamande en vue de la coordination du programme de recherche en
sciences marines;
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 29 novembre 1991 entre l'Etat et
les Communautés relatif à la mise en oeuvre d'un programme de recherche "sida";
– l'accord de coopération fait à Bruxelles le 11 décembre 1991 entre l'Etat, la
Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone en
matière de formation des classes moyennes et d'accès à la profession;
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 11 décembre 1991 par la
Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone en
matière de pratique du sport dans le respect des impératifs de santé;
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 22 septembre 1992 entre l'Etat,
les Communautés et les Régions concernant le plan d'accompagnement;
– l'accord de coopération portant création d'un comité consultatif de
bioéthique, conclu à Bruxelles le 15 janvier 1993 entre l'Etat, la Communauté
flamande, la Communauté française, la Communauté germanophone et la Commission
communautaire commune (approuvé par décret CCF du 6 décembre 1993, du Conseil
flamand du 16 mars 1994, par le décret du Conseil de la Communauté germanophone
du 15 juin 1994, par la loi du 3 mars 1995 et par l'ordonnance de la Commission
communautaire commune de Bruxelles-Capitale du 30 mars 1995);
– l'accord de coopération conclu le 30 avril 1993 entre la Région flamande, la
Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale concernant l'affectation de
l'écotaxe et la coordination de la politique régionale en la matière (approuvé
par le décret flamand du 23 novembre 1994);
– l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 15 septembre 1993 entre l'Etat
fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à certaines initiatives
destinées à promouvoir le rôle international et la fonction de
Bruxelles-Capitale.
(37) Voir par exemple l'accord de coopération conclu à
Bruxelles le 17 décembre 1991 entre la Région flamande et la Région de
Bruxelles-Capitale en matière de gestion et d'exploitation du canal de
Bruxelles-Rupel.
(38) Voir par exemple l'accord de coopération fait à
Bruxelles le 17 juin 1991 entre la Région flamande, la Région wallonne et la
Région de Bruxelles-Capitale concernant le transport régulier de et vers la
Région de Bruxelles-Capitale.
(39) Voir par exemple l'accord de coopération conclu le 17
juin 1991 entre l'autorité nationale et les Régions relatif aux réseaux de
télécommunication et de télécontrôle.
(40) Voir l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 8
mars 1994 entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions relatif à la
représentation du Royaume de Belgique au sein du Conseil des ministres de
l'Union européenne.
(41) Voir l'accord de coopération conclu à Bruxelles le 11
juillet 1994 entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions concernant les
modalités suivant lesquelles des actions sont intentées devant une juridiction
internationale ou supranationale suite à un différend mixte.
(42) Voir l'accord de coopération du 30 mai 1994 entre
l'autorité fédérale, la Communauté française, la Communauté flamande, la Région
flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale pour le
transfert obligatoire, sans indemnisation, du personnel et des biens, droits et
obligations de la province de Brabant vers la province du Brabant wallon, la
province du Brabant flamand, la Région de Bruxelles-capitale, les Commissions
communautaires visées à l'article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989
relative aux institutions bruxelloises et vers l'autorité fédérale, modifié par
l'accord du 28 octobre 1994 et du 23 décembre 1994.
(43) Voir Y. LEJEUNE, Le principe de la loyauté
fédérale : une règle de comportement au contenu mal défini, Administration
publique 1994, p. 233 et sv.; P. PEETERS, Le principe de la loyauté
fédérale : une métamorphose radicale, Administration publique 1994, p. 239.
Paul Lewalle,
Fédéralisme : union ou désunion, dans
La Wallonie, une région en Europe,
CIFE-IJD, 1997
