La province : une institution à redéfinir? 

Optique internationale sur la décentralisation territoriale - (1996)

Josef Van Ginderachter
Professeur aux Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix à Namur
et Correspondant de l'Institut de la Décentralisation (Paris)

 

1. Selon l'article 5 de la Constitution, la Belgique compte cinq provinces en Flandre et cinq en Wallonie, soit dix au total. Jusqu'à la dernière réforme institutionnelle, il y en avait neuf. La province du Brabant a été scindée le 1er janvier 1995 en Brabant flamand et Brabant wallon, les compétences provinciales pour le territoire de Bruxelles-Capitale ayant été transférées aux institutions de la Région de Bruxelles-Capitale, l'autorité fédérale gardant son représentant sur place en la personne du gouverneur.

La subdivision provinciale en Belgique est un reliquat de l'annexion par la France des Pays-Bas du Sud durant la période 1795 - 1814. Les départements français d'autrefois sont devenus les provinces belges. Il convient de souligner cependant que les départements français n'étaient pas des entités administratives autonomes mais de simples subdivisions territoriales, où le préfet ne faisait qu'exécuter les décisions de l'Etat central. Ce centralisme – jacobinisme – a été introduit après la Révolution française de 1789 pour brimer voire briser le pouvoir de l'aristocratie locale.

Dans la période de la Renaissance, il n'y avait dans nos contrées que des duchés (de Brabant, par exemple), des principautés (Liège), des comtés (Flandres, Hainaut, Namur), issus de la féodalité du Moyen Age. Il y eut alors une longue période de centralisation. Les princes bourguignons ont essayé d'unifier nos territoires, ce qui a finalement conduit sous Charles-Quint aux dix-sept provinces réunies (Pragmatique Sanction de 1549). Après la scission avec les provinces du Nord à la fin du XVIème siècle, l'importance politique des provinces a quasiment disparu devant le mouvement centralisateur des Habsbourgs espagnols d'abord et autrichiens ensuite. Après la période française, le Royaume-Uni des Pays-Bas (1815 - 1830) rassemblait à nouveau les anciennes dix-sept provinces ainsi que la Principauté de Liège dans ce qui fut décrit comme un Etat napoléonien avec une façade constitutionnelle. Les provinces y jouissaient pourtant d'une certaine autonomie.

 

2. Le mot "province" a sans doute été introduit par les Romains. Pour bien organiser leur empire en subdivisions territoriales, ils créaient un peu partout des provinces. Ainsi à la fin du IIIème siècle, le territoire belge actuel était concerné par trois provinces romaines : la Belgica prima, la Belgica secunda et la Germania secunda. Il est intéressant de souligner que les Grecs ne parlaient pas de province au sens romain du terme mais plutôt de polis (ville) en tant qu'entité politique.

 

3. Quoi qu'il en soit, les provinces ont rarement dans notre histoire joué un rôle de contrepoids politique au pouvoir central(isateur). Elles étaient soit l'exécutant des décisions de l'autorité centrale, de l'Etat-nation au XIXème siècle, soit le point de relais entre celui-ci et les villes et communes, qui, elles, ont souvent joué le rôle de contrepoids politique vis-à-vis du pouvoir du roi, du prince, du duc ou du comte. A l'heure actuelle, la province est à la fois une subdivision territoriale de l'Etat et un gouvernement intermédiaire autonome, chargé, dans le cadre défini par la loi, des intérêts provinciaux.

 

4. Si le terme "province" est bien connu en Belgique, d'autres pays l'utilisent également : les Pays-Bas, l'Italie, l'Espagne, la Turquie, ainsi que le Canada; dans ce dernier pays les provinces disposent d'une autonomie presque aussi large que les Communautés et Régions en Belgique.

D'autres pays n'utilisent pas le terme "province" pour désigner des entités territoriales qui sont pourtant très similaires : les départements en France, les Kreise en Allemagne, les counties au Danemark, au Royaume-Uni et en Suède, les cantons en Suisse (avec une très large autonomie), les régions (administratives) en Grèce et au Portugal, les préfectures au Japon.

 

5. L'organisation administrative des territoires varie fortement d'un pays à l'autre. L'histoire y joue sans doute un rôle prédominant. En règle générale, on peut affirmer que tous les pays démocratiques ont un pouvoir local bien organisé, selon des principes similaires d'un pays à l'autre : conseils élus, un maire désigné par le conseil, mais souvent nommé par l'autorité centrale, qui préside le collège exécutif, dont les compétences sont notamment l'ordre public, les routes, l'enseignement primaire et, de plus en plus, les services sociaux. Certains pays ont une forte tradition d'autonomie locale (local self-governement ou kommunale Selbstverwaltung).

Tous disposent également d'un type de gouvernement intermédiaire, avec un Conseil élu, un exécutif majoritaire et souvent un gouverneur. Les compétences et l'influence politique ne sont pas toujours les mêmes, bien au contraire.

De manière générale, on peut affirmer qu'il y a à cet égard une différence marquée entre les Etats fédéraux et ceux unitaires. Dans le premier cas (l'Allemagne et les Etats-Unis par exemple) les systèmes "provinciaux" accusent des différences assez grandes à l'intérieur même des pays, les "Etats" et les "Länder" disposant d'un pouvoir constitutif : ils organisent leurs Kreise et counties comme ils l'entendent. Dans les pays unitaires (la France et le Royaume-Uni par exemple), l'organisation et les compétences pour les départements et les counties sont évidemment identiques à l'intérieur de ces pays.

 

6. Dans les différents systèmes de gouvernement, les auteurs font généralement une distinction entre :

• le système français (ou napoléonien), où les collectivités territoriales jouissent d'un statut constitutionnel, dès lors que pour la procuration des services publics elles dépendent en grande partie de l'assistance et de la direction d'agences centrales déconcentrées, l'autorité centrale contrôlant à travers son représentant sur place – le préfet – la conformité des décisions – des régions, des départements et des municipalités, entre lesquelles il n'existe aucun lien hiérarchique – avec la loi nationale; à coté de cette tutelle formelle, il convient toutefois de souligner l'aspect informel des choses, à savoir la "colonisation" du centre par les autorités locales : le député-maire ou le sénateur-maire sont des notions bien connues en France; cette connivence explique sans doute pourquoi la décentralisation (régionalisation) s'est fait attendre si longtemps en France (loi sur la décentralisation de 1982) et peut-être également la résistance – contre toute rationalité économique – à la fusion des communes; ce serait grosso modo le système repris par l'Espagne, le Portugal et, dans une certaine mesure, la Grèce;
  

• le système anglais, où les collectivités territoriales (counties et municipalités) n'ont pas de statut constitutionnel et où le législateur national – en réalité le parti au pouvoir – peut modifier à tout moment l'organisation des autorités décentralisées; celles-ci disposent par contre, dans le cadre des tâches et des moyens financiers, qui leur ont été assignées, d'une large autonomie presque sans tutelle – a priori et a posteriori – de l'autorité centrale; en réalité, il n'existe presque pas de relations entre l'autorité centrale et celles décentralisées, qui se sont cependant organisées en Association of County Councils et National Association of Local Councils pour défendre leurs intérêts vis-à-vis de l'autorité centrale; au Royaume-Uni les counties sont beaucoup plus importants et ont beaucoup plus de compétences que les villes et communes (elles sont responsables pour environ 85 % des dépenses dites locales); le county council leader est, non seulement le président élu du conseil, mais également le chef de l'exécutif, encore qu'il faille souligner qu'il est assisté dans cette tâche par le chief executive, un fonctionnaire nommé par lui et qui joue un rôle de plus en plus important dans l'administration du county; au Royaume-Uni, il n'existe pas de tradition de "colonisation" du centre par le niveau local; il y a une stricte neutralité pour ne pas dire d'indifférence entre les deux; ceci est d'autant plus étonnant que, au XIXème siècle, la représentation nationale (House of Commons pour les communes et House of Lords pour l'aristocratie terrienne des counties) y était exemplaire; dans ce groupe, on compte, outre le Royaume-Uni, l'Irlande, le Canada, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et, dans une certaine mesure, les Etats-Unis;
  

• le système allemand, basé sur l'autonomie locale (kommunale Selbstverwaltung), où les compétences et le financement des différents types de collectivités locales (Kreise, kreifreie Städte et Kommunen) sont définies avec précision et où les procédures dans leurs relations avec l'autorité de tutelle jouent un rôle primordial; l'accent y est mis sur les compétences fonctionnelles dont une grande partie concerne les services sociaux; le président de l'exécutif d'un Kreis est le Landrat, en principe un fonctionnaire, nommé par le Conseil; parmi les pays de ce groupe on compte, outre l'Allemagne elle-même, l'Autriche, les Pays-Bas et le Japon.

 

7. Dans les trois modèles esquissés ci-dessus les différences essentielles concernent les relations avec le pouvoir central : bien définies et très strictes sur le plan formel, mais en même temps assez autonomes et démocratiques dans le modèle allemand; bien définies et très limitées, et avec une tutelle omniprésente (juridictionnelle uniquement depuis la loi de 1982) dans le modèle français; sans statut constitutionnel, mais avec (en principe) des pouvoirs assez larges, permettant un véritable choix politique surtout pour les counties britanniques.

Dans le modèle anglais et surtout allemand, les "provinces" jouent également un rôle coordinateur important vis-à-vis des communes.

 

8. Dans les trois modèles, un point important concerne le financement des dépenses, les collectivités territoriales dépendant dans tous les cas de subventions, sous quelque forme que ce soit, de l'autorité centrale. C'est ici évidement que le modèle britannique – fort séduisant par ailleurs – a montré sa grande déficience : non protégé par la Constitution, le dernier gouvernement central a introduit la pool tax (community charge) qui remplace l'impôt foncier, en renforçant les conditions pour obtenir la subvention générale (rate support grant) et en augmentant le poids des charges spécifiques, qui permet à l'autorité centrale de mieux contrôler, même a priori, les actions et les dépenses des collectivités locales.

Dans le modèle allemand, le problème des dépenses de ces autorités ne se pose pas si ce n'est qu'en termes généraux d'économies financières, surtout après la réunification allemande. Dans le modèle français, le problème des relations financières entre le pouvoir central et les collectivités territoriales se pose de façon endémique, sans que l'on soit arrivé jusqu'à présent à une solution acceptable pour tous. Les prélèvements fiscaux des collectivités territoriales sont devenus de plus en plus importants au fil des années au point que, malgré la dotation générale de décentralisation, l'Etat central a dû les accepter comme dégrèvement de ses propres revenus fiscaux au lieu de chercher une solution dans le sens d'un impôt partagé, sous quelque forme que ce soit, en leur accordant ainsi plus de responsabilité fiscale.

 

9. A mon avis, le système belge ne peut pas être catalogué dans un des trois modèles décrits ci-dessus. En effet, dans le modèle belge, les compétences des provinces ne sont quasiment pas définies, ni dans la Constitution, ni dans la loi provinciale : en tant qu'autorités subalternes elles s'occupent de "matières d'intérêt provincial" dit la loi provinciale du 30 avril 1836 (art.65 al.1). Ceci est en contraste avec la description des tâches dans les trois modèles analysés ci-dessus, et encore plus si on la compare avec la description très détaillée des compétences des Communautés et des Régions en Belgique.

Dans le modèle belge, la double tâche de la province et du gouverneur est très claire : d'une part, le gouverneur représente l'autorité fédérale (et régionale) dans l'administration générale et notamment pour la tutelle sur les communes et les CPAS, ainsi que pour les questions d'ordre public et de catastrophes naturelles (en cas de besoin, il peut même réquisitionner l'armée nationale) et, d'autre part, il préside, avec droit de vote, la députation permanente qui, elle, s'occupe en tant qu'exécutif du conseil provincial, des intérêts provinciaux acquis au fil du temps (enseignement, culture, logement, tourisme et récréation, jeunesse et sport, affaires socio-économiques, santé publique, plans de structure, infrastructures provinciales, coordination des actions communales). De plus, la députation permanente peut dans certains cas agir en tant qu'organe juridictionnel (permis de bâtir).

Le modèle belge est donc sui generis qui reprend pour le reste certaines caractéristiques aux trois autres modèles décrits ci-dessus : l'organisation du modèle français, les larges compétences de fait du modèle britannique et les relations formelles avec l'autorité de tutelle du système allemand.

 

10. De l'analyse comparée des systèmes, il est difficile de dégager une théorie générale de l'administration en différents niveaux de gouvernement.

La Belgique – avec 10 millions d'habitants – compte quatre niveaux de gouvernement : l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions – double distinction qui étonne quelque peu à l'étranger –, les provinces et les communes, qui sont tous dotés d'un parlement ou d'un conseil élu au suffrage universel (pour 4, 5 ou 6 ans respectivement) et d'un exécutif. Les deux premiers niveaux disposent du pouvoir souverain avec une délimitation très détaillée avec leurs compétences et sans hiérarchie entre eux, les conflits de compétence et d'intérêt étant réglés par la Cour d'Arbitrage et le Comité de Concertation respectivement. Les deux derniers dépendent hiérarchiquement soit de la Région soit de l'Etat fédéral.

L'Allemagne, également un Etat fédéral, avec 81 millions d'habitants, compte cinq niveaux de gouvernement : le Bund, les Länder, les Regierungbezirke, qui ne sont que de simples relais administratifs sans conseil élu et qui n'existent d'ailleurs pas dans tous les Länder, les Kreise et les Kommunen. La différence essentielle avec la Belgique est qu'il existe une hiérarchie des normes en Allemagne : Bundesrecht bricht Landesrecht.

La France avec – 58 millions d'habitants – compte également quatre niveaux de gouvernement : l'Etat, la Région, le département, la commune, chacun avec un parlement ou un conseil élu et un exécutif. A la différence de la Belgique, il n'existe cependant pas de lien hiérarchique entre ces trois derniers; ils dépendent directement de l'Etat central.

Au Royaume-Uni – avec 58 millions d'habitants également – il existe, mis à part le statut spécial de l'Ecosse, du Pays de Galles et de l'Irlande du Nord, quatre niveaux de gouvernement : l'Etat, les standarts regions, qui ne sont que de simples entités administratives, voire statistiques, sans conseil élu, les counties et les local authorities (districts, borrouhgs, etc.). En réalité, il n'y en a que deux essentiels : l'Etat et les counties, ces derniers jouissant d'un statut assez indépendant de l'Etat central dans le cadre de leurs (larges) compétences, mais étant à la merci du législateur – du fait du gouvernement – national qui peut les contrôler de très près.

 

11. A partir de cette analyse comparée, on peut étudier la façon d'administrer un pays. Du point de vue de la rationalité économique, il faudrait, tout d'abord, déterminer quels sont les biens et les services publics que les citoyens désirent obtenir et dont le secteur public – quel qu'il soit – devrait s'occuper. En effet, dans une économie qui devient de plus en plus européenne voire internationale, le secteur privé (ou les entreprises publiques autonomes) peuvent prendre en charge la production et la distribution d'un nombre croissant de biens et de services qui étaient autrefois qualifiés de publics : eau, gaz, électricité, télécommunications, transports en commun. Dans un environnement concurrentiel, ils fonctionnent sans doute de manière plus efficace ainsi; par ailleurs rien n'empêche à l'autorité publique d'y introduire des correctifs sociaux, pour lesquels elle s'engage à payer le coût réel.

Une fois déterminé le choix de la société sur ce que peut (doit) faire le secteur public, surtout en matière de services sociaux, il convient d'examiner – en fonction du principe de la subsidiarité (le gouvernement le plus proche du citoyen) d'une part et des principes de l'efficacité et de l'équité d'autre part – quels sont les niveaux de gouvernement (démocratiques) nécessaires et qui doit faire quoi à chaque niveau. Dans de nombreux cas, la réponse à cette question est évidente. Ainsi, il appartient à l'Europe de s'occuper du marché intérieur, de la concurrence, des normes d'environnement et de l'Union monétaire. Les Etats doivent avoir la compétence dans les affaires sociales, fiscales et judiciaires. L'enseignement et la culture relèvent des Communautés et l'aménagement du territoire, le développement régional, l'emploi et la mise en oeuvre des normes (européennes) d'environnement des Régions.

Le problème devient beaucoup plus compliqué lorsqu'il s'agit de compétences partagées, complémentaires ou concurrentes entre deux ou trois niveaux de gouvernement, par exemple en matière de politique des transports, qui relève des trois niveaux. Une autre difficulté provient du fait que certaines décisions qui sont prises, à juste titre d'ailleurs, par un niveau ont un impact direct sur le niveau inférieur : ainsi les règles du marché intérieur réduisent fortement la liberté de mouvement fiscal des gouvernements nationaux compétents.

 

12. Lorsqu'on parle de répartitions de compétences, on se réfère généralement aux niveaux souverains de décision. La mise en oeuvre (implementation) est généralement considérée comme une affaire interne aux Etats. Et c'est ici que le rôle des provinces et des communes entre en jeu. Elles le font plus en fonction de leurs traditions que selon les principes de la subsidiarité et de l'efficacité. Le poids de l'histoire est sans doute beaucoup plus important en cette matière que les théories des political scientists. Cela ne doit pas nous retenir de poser des questions telles que : a-t-on encore besoin des provinces ? et, en cas de réponse affirmative, quelles doivent être les tâches des provinces ? Ne faut-il pas les définir quelque peu de manière explicite dans une loi ou un décret, comme semble le suggérer la Constitution (art. 162) ? Ne faut-il pas obliger les députations permanentes à déposer à l'occasion du budget annuel également un document annonçant la politique suivie dans les différents domaines ? Quel est le rôle éventuel des intercommunales ? Peut-on organiser à travers les provinces la coordination et/ou la (nécessaire) solidarité financière entre communes ?

Une chose me paraît certaine : il ne faut pas demander aux citoyens d'aller voter – obligatoirement en Belgique – pour des institutions qui n'apportent pas de valeurs ajoutée dans le processus décisionnel politique. Si l'Etat ou la Région règle tout (et paye tout), on n'a pas besoin de conseils provinciaux ou communaux ni d'exécutifs correspondants. Il faut donc que, à l'intérieur d'un cadre général, qui veille à l'équité et à l'efficacité dans la procuration de biens et services publics, une marge suffisamment large soit laissée aux gouvernements subalternes pour qu'ils puissent tenir compte des besoins prioritaires de leurs populations. Il ne faut pas qu'ils soient de simples exécutants des décisions de l'Etat ou des Régions : pour cela on dispose de fonctionnaires.

Le présent colloque me semble être une excellente occasion pour poser les vrais problèmes de gouvernement et peut-être apporter les premiers éléments de solution. Ceci répond parfaitement au titre du séminaire : La province : une institution à redéfinir ?

 

Ce texte est extrait de La province : une institution à redéfinir ? Actes du séminaire organisé en collaboration par
l'Association francophone des Provinces et l'Institut Jules Destrée - Namur, 30 janvier 1996.