Traiter des rapports entre l’ARE, c’est-à-dire l’Association des Régions d’Europe, et le CDR, c’est-à-dire le Comité des Régions, revêt une certaine dimension symbolique puisque, à Liège et en Wallonie, l’Europe est naturellement, plus que peut-être dans d’autres pays, quelque chose de pratiqué, quelque chose d’effectif en raison de la situation géographique de cette région en plein coeur de l’Europe. Mais à côté de cela, c’est ici à Louvain-la-Neuve, en 1985, que l’Association des Régions d’Europe s’est constituée. On est à Liège quasiment dans la banlieue de Louvain-la-Neuve, si vous n’y voyez pas un signe péjoratif, et, parmi les quarante-sept régions fondatrices de cette Association des Régions d’Europe figure la Wallonie. Le Comité des Régions porte aussi une certaine belgitude puisqu’il a son siège à Bruxelles, donc pas très loin d’ici. De plus le ministre-président de Wallonie, Robert Collignon, est un des douze membres belges du Comité des Régions.

Ce qui est le dénominateur commun, de l’Association des Régions d’Europe et du Comité des Régions, c’est la région, le phénomène régional, puisque ces deux instances ont vocation à représenter les régions, à favoriser le dialogue entre les régions à travers toute l’Europe et pas seulement à travers l’Europe communautaire, à soutenir, à renforcer le poids, l’importance des régions, à reconnaître les régions comme interlocuteur officiel – c’est d’ailleurs l’apport du Comité des Régions –, à défendre l’idée régionale, disons en un mot ce que l’on appelle plus communément promouvoir l’Europe des Régions puisque c’est un des thèmes à la mode. Et d’ailleurs il n’y a pas de fédéralisme au sens européen sans l’idée d’une Europe des Régions.

Toutefois, même s’ils ont un certain nombre de similarités d’objectifs, je crois qu’il faut éviter toute confusion entre ces deux organismes parce qu’en vérité, ils présentent de multiples différences. Considérer l’Association des Régions d’Europe, c’est juridiquement parlant s’attacher à une Association internationale, qui regroupe près de 300 régions de toute l’Europe; aussi bien des régions d’Europe de l’Ouest que des régions d’Europe centrale et orientale couvrant pour ainsi dire tout le continent européen au sens géographique. Depuis sa création le siège de l’Association des Régions d’Europe est établi à Strasbourg, et celle-ci dispose d’un monopole de représentation des régions sur l’ensemble du continent européen puisqu’elle est la seule à avoir cette envergure européenne. Structurellement cette organisation comprend une assemblée générale regroupant toutes les régions membres et à l’intérieur de cette assemblée siège des commissions permanentes spécialisées, au nombre de six et elle est administrée par un bureau qui comprend une quarantaine de membres. L’Association est présidée par le président de la Généralité de Catalogne, Jordi Pujol.

Quels sont ses objectifs ? Naturellement, c’est de défendre l’idée régionale mais concrètement, c’est de promouvoir, d’assurer la gestion de programmes d’échanges, de programmes de formation inter-régionaux qui couvrent l’ensemble des régions de toute l’Europe. Elle a ainsi développé depuis maintenant quatre ans une plate-forme principalement avec les pays d’Europe centrale, orientale et de la Baltique.

Le jeune Comité des Régions puisqu’il a été instauré par le Traité sur l’Union européenne (TUE), le traité de Maastricht du 7 février 1992, dispose du statut d’organe communautaire. Avec cette création, il s’agit surtout, pour la première fois d’officialiser les régions en tant que partenaires des institutions communautaires. Constitué en janvier 1994, c’est-à-dire que le Conseil des ministres de l’Union européenne, à l’unanimité, a désigné les membres le composant à ce moment. Il a tenu sa première session à Bruxelles les 9 et 10 mars 1994 avec ses 222 membres appartenant aux quinze Etats membres de l’Union européenne. Les derniers arrivés ont nommé automatiquement un certain nombre de membres puisqu’il y a une clé de répartition en fonction de la puissance démographique de chaque Etat, c’est-à-dire qu’il y a des Etats qui ont vingt-quatre représentants, d’autres douze, d’autres six tout cela en fonction certes de leur nombre d’habitants mais surtout de la reproduction de la composition du Comité économique et social, manque d’imagination sans doute des rédacteurs du TUE !

Elu lors de la séance constitutive, le premier président, Jacques Blanc, président de la Région Languedoc-Roussillon était un ardent défendeur de la cause régionale, de même que son successeur depuis le 20 mars 1996, le maire de Barcelone, Pasqual Maragall. Naturellement le bureau du Comité, fort d’une trentaine de membres, réalise un subtil dosage entre les diverses nationalités et les groupes politiques qui se sont constitués en son sein.

Que fait le Comité des Régions ? Je dirai – et là il y a un certain nombre de déceptions – qu’il a un rôle exclusivement consultatif dans le système communautaire, c’est-à-dire qu’il y a consultation obligatoire dans un certain nombre de domaines qui sont énumérés dans le cadre du Traité de l’Union européenne. Par exemple, il est consulté sur les textes en matière d’éducation, en matière de culture, de santé publique, en matière de réseaux transeuropéens, que ce soient des réseaux énergétiques, ferroviaires, ou routiers. Il est également consulté en matière de cohésion économique et sociale, puisque c’est sous ce terme de cohésion économique et sociale que l’Union européenne appréhende désormais l’ensemble des phénomènes régionaux. Il peut aussi être consulté, sollicité, à titre presque gracieux par la Commission ou le Conseil, lorsqu’il y a des intérêts régionaux spécifiques qui sont en jeu. C’est un peu à la discrétion mais heureusement, le TUE reconnaît également au Comité la possibilité de se saisir de toute question qui lui paraît opportune et de fait depuis sa mise en place en mars 94, le Comité des Régions a rendu plus de quatre-vingts avis sur des choses extrêmement diverses, et près de la moitié de sa propre initiative. De plus la pratique veut que ses compétences consultatives soient élargies au maximum puisque la Commission, pour des raisons de courtoisie, le consulte relativement souvent en dehors même des cas obligatoires prévus par le Traité.

A bien considérer ces deux organismes, aussi bien l’Association des Régions d’Europe que le Comité des Régions, on se rend compte que ce sont des cadres particuliers, exerçant des activités très dissemblables, et dotés de représentations différentes. Pourtant, ils présentent un certain nombre de caractères qui leur confèrent un minimum de proximité. Lorsque l’on examine en effet les conditions de création du Comité des Régions, il est clair qu’il s’agit de la concrétisation, non pas seulement d’un souhait, mais surtout d’une volonté de l’ARE, c’est-à-dire que l’Association des Régions d’Europe voulait que les régions fassent partie intégrante du système communautaire et, surtout, participent au processus décisionnel communautaire. On pourrait dire que, à côté du Parlement européen, cette Association des Régions d’Europe a puissamment contribué à la création du Comité des Régions et qu’elle l’a, en quelque sorte, porté sur les fonts baptismaux, ce qui fera l’objet d’un premier point. Ensuite, même si on établit cette filiation – et je propose d’en faire la démonstration tout à l’heure –, se pose cependant un problème relationnel. Car, dans ce cas-là, le Comité des Régions doit-il être simplement un porte-parole de l’ARE, "la voix de son maître" ? Où doit-il renier ses origines ? Doit-il revendiquer un monopole, au sein de l’Union européenne, de la représentation des régions ? Doit-il établir une cloison étanche avec l’ARE en disant "Je renie mes parents, maintenant je suis un grand garçon, je me débrouille tout seul" ? A l’inverse, on peut se demander si l’Association des Régions d’Europe ne continue pas à tirer les ficelles, par personnes interposées, c’est-à-dire dans le cadre de la représentation du Comité des Régions et avec le sentiment que le Comité des Régions se doit d’être simplement une succursale de cette Association. Ou bien y aurait-il une sorte de division du travail, à savoir que le Comité des Régions, puisqu’il s’insère dans l’Union européenne, concernerait les quinze pays de l’Union européenne, laissant le champ libre à l’ARE pour l’ensemble des autres pays d’Europe. Sur la quarantaine de pays d’Europe, il y aurait une fracture entre l’Europe occidentale, l’Europe centrale et l’Europe orientale. Finalement, il n’y a là qu’une difficulté de positionnement à mentionner. Mais on peut remarquer également, qu’à celle-ci s’ajoute un problème "d’appartenance" pour les personnes membres de ces deux organismes, puisque l’on s’aperçoit que, dans la pratique, l’observateur est tiraillé constamment pour pouvoir qualifier ces instances de concurrentes ou de complémentaires. Cela constituera l’objet de notre deuxième point.

Première partie

Le Comité des Régions, c’est d’abord et avant tout une victoire de la ténacité, de la pugnacité de l’Association des Régions européennes. Pourquoi ? Parce que l’idée qu’il y ait un organisme représentatif des régions inséré dans le dispositif communautaire a été une revendication initiale de l’ARE. Et on pourrait même dire que l’une des conditions mêmes de la création de cette Association, c’était d’avoir une voix – disons le mot : un "lobby" – suffisamment puissante pour obtenir cette création à l’intérieur de l’Union européenne. Mais ce n’est qu’une étape, pas une fin en soi. Pourquoi ? Parce que l’Association des Régions d’Europe a entrepris un combat sur la question du fait régional et le Comité des Régions représente simplement une pièce, certes maîtresse, dans l’échiquier régional de l’Association des Régions d’Europe. Donc, premier volet, la création du Comité des Régions en tant qu’aboutissement d’une revendication de l’Association des Régions d’Europe.

Ce qu’il faut voir, c’est la dimension historique. En effet lorsque l’on considère la création de l’ARE, l’Association des Régions d’Europe, dont j’ai dit précédemment qu’elle est née à Louvain-la-Neuve il y a maintenant dix ans, on s’aperçoit qu’elle est le résultat d’une conférence qui a réuni à Strasbourg en janvier 1984 le Parlement européen, où naturellement siègent des élus régionaux et locaux, et des représentants des régions de la Communauté. En plus de ces derniers, l’Espagne et le Portugal, Etats non-membres de la Communauté européenne avaient envoyé des représentants des collectivités locales pour obtenir la création d’une Association des Régions d’Europe dont le rôle serait finalement d’imposer aux opinions publiques, d’imposer aux gouvernements, que ce soit au niveau national ou au niveau communautaire, le fait régional et la prise en compte de ce fait régional. Voilà l’idée poursuivie par la création de l’ARE D’ailleurs, si l’on regarde simplement les statuts de l’Association des Régions d’Europe, il est expressément mentionné que l’Association est créée pour assurer et renforcer la représentation des régions auprès de la Communauté. En l’occurrence on ne mâche pas ses mots, on ne se cache pas : le but étant d’obtenir une plus grande prise en compte de la dimension régionale dans le système communautaire. Voilà une vocation affirmée sans ambages.

Cette Association des Régions d’Europe avait déjà obtenu une première satisfaction, certes limitée, en juin 1988, avec la création – par une simple décision de la Commission – du Conseil consultatif des Collectivités locales et régionales. Certes le pas est significatif, parce que même non institué par une voie conventionnelle et ne figurant pas par conséquence dans le traité de Rome, pour la première fois on désignait un interlocuteur officiel de la Commission pour toute question régionale. Naturellement, on peut avoir une vue très large de ces questions régionales, en estimant qu’il ne s’agit pas simplement les politiques régionales, mais également les politiques industrielle, agricole, environnementale etc. On pourrait même dire que toute politique comporte forcément un volet régional, permettant ainsi d’irriguer le sentiment régional à travers toutes les directions, à travers tous les mécanismes communautaires. On avait là enfin une véritable prise en compte des intérêts régionaux et locaux.

Parallèlement, on assiste à un phénomène nouveau : les mécanismes relationnels vont se mettre en place entre ces entités régionales et locales et la Communauté européenne, s’inspirant de la philosophie du partenariat; seulement il paraissait difficile d’avouer un tel emprunt à la toute nouvelle politique régionale. Se tisse ainsi un premier lien même s’il n’est pas direct. On voit ici l’émergence d’une relation, d’un premier lien privilégié entre les Communautés et ces entités locales et régionales, que l’on appelle généralement, les collectivités territoriales. De plus, au Conseil consultatif ne siégeaient que des membres proposés par les organisations régionales, telle que l’Association des Régions d’Europe. Plus précisément l’Association des Régions d’Europe, le Conseil des Communes et Régions d’Europe et l’Association internationale des autorités locales s’étaient concertés et mis d’accord sur un certain nombre de noms. La Commission des Communautés avait ensuite nommé les personnes proposées pour constituer ce Conseil. Par conséquent la désignation des membres d’une institution communautaire n’émanait pas d’une institution communautaire mais des structures représentatives des régions. Au Conseil consultatif, les membres siégeaient dans deux sections : une section représentant les collectivités locales et l’autre représentant uniquement les entités régionales, Länder, etc. A noter que la présidence de cette dernière section était assurée par Jacques Blanc, le premier président du Comité des Régions.

Naturellement, c’était un premier pas et on pouvait dire "c’est bien, mais peut mieux faire", dans la mesure où finalement, il n’y avait pas de consultation obligatoire. La Commission pouvait solliciter un avis mais sans que rien ne l’y oblige. A la rigueur, mais telle n’a pas été sa conduite elle aurait pu très bien laisser ce Conseil consultatif dans l’ombre, sans rien lui demander et cela conformément aux dispositions relatives à ce Conseil. Pour les membres de l’Association des Régions d’Europe on ne pouvait en rester là, il fallait obtenir, par révision du Traité instituant la Communauté européenne la création d’un organe dont la consultation serait, dans certaines hypothèses, obligatoire. En conséquence, l’ARE a développé ses travaux dans deux directions. Elle a, d’une, part travaillé à l’intérieur du Parlement européen, pour que se constitue un intergroupe sur les problèmes régionaux. A côté des groupes politiques, sur des problèmes jugés transversaux, les parlementaires européens se réunissent dans des intergroupes. Ainsi s’est créé un intergroupe des pouvoirs locaux et régionaux – rassemblant plus de 150 députés dont bon nombre de membres de l’Association des Régions d’Europe –, dont l’activité consiste à promouvoir le fait régional directement à l’intérieur du Parlement européen. D’autre part, l’ARE a sollicité, entre autre à travers cet intergroupe, une deuxième conférence Parlement européen/régions de la Communauté, au début 1991, au moment même où se déroulait la Conférence intergouvernementale sur l’Union politique chargée de réviser les traités communautaires. Cette seconde conférence Parlement européen/régions choisissait la période la plus propice pour revendiquer officiellement et ouvertement une prise en compte des collectivités territoriales dans le cadre des travaux de cette Conférence intergouvernementale.

En faisant droit à cette sollicitation par l’instauration du Comité des Régions, la conférence intergouvernementale opère une "révolution copernicienne", qui correspond d’ailleurs à une évolution de la Communauté européenne. En effet jusqu’à cette date, les régions étaient considérées comme des faits économiques : régions à faible développement, régions industrielles, régions agricoles, régions ultrapériphériques, régions frontalières. Même pour ces deux dernières, paradoxalement, puisqu’il s’agissait de régions victimes de dysfonctionnements ayant des répercussions économiques évidentes. Là, pour la première fois, on affirme les régions comme des entités politiques et institutionnelles. Voilà le grand bouleversement qualitatif dans le système, à tel point que l’on reconnaît, – et l’utilisation de l’adjectif institutionnel, n’est pas usurpé – qu'elles participent au processus décisionnel communautaire. C’est désormais une obligation substantielle que de consulter le Comité des Régions pour adopter certain actes communautaires. C’est un changement capital qui reflète un changement de philosophie du système communautaire : la Communauté, ce n’est plus simplement une Communauté pour les opérateurs économiques, c’est une Communauté, pour tous les citoyens. Ainsi les dispositions de la Charte constitutive de l’Association des Régions d’Europe recevaient leur pleine consécration.

A cela, s’ajoutaient pour l’ARE d’autres motifs de satisfaction. Avec la création de ce Comité des Régions, l’ARE avait remporté une première victoire. Après cette victoire du combat régional, elle souhaitait pousser l’avantage plus avant en soulignant que ce Comité devait procéder d’un tout. Et effectivement avec le traité de Maastricht, on assiste à une prise en compte beaucoup plus générale dépassant celle du phénomène régional, conformément aux objectifs revendiqués par l’Association des Régions d’Europe, ce qui constitue le deuxième point de mon "premièrement".

L’ARE ne s’est pas simplement intéressée à l’intégration européenne ni aux régions en proclamant uniquement qu'il faut un organisme représentatif inscrit dans le système communautaire. Ses ambitions étaient quand même d’une autre mesure. Tout d’abord, l’inscription du principe de subsidiarité. L’Association obtenait satisfaction même si le principe de subsidiarité n’était pas à la hauteur de ses espérances puisque désormais il figure de manière générale à l’article 3B du TUE et de manière spéciale dans certains articles.

Ensuite, l’Association des Régions d’Europe avait milité pour le changement de rédaction de la disposition relative à la composition du Conseil des ministres, le fameux article 146 du Traité. Elle a obtenu gain de cause, notamment grâce aux pressions des représentants des régions belges et des Länder allemands. C’est dire que désormais, sur les questions relevant de leur compétence d’entités fédérées ou régionales, ce sont les ministres compétents de ces dernières qui siègent au Conseil des ministres de l’Union européenne avec pleine capacité juridique pour engager leur Etat sur les questions relevant de leur compétence. Au surplus, pour tenir compte du fait que les entités fédérées et parfois régionales ont des compétences dans les domaines de l’éducation, de la jeunesse, de la formation ou encore de la culture, les Etats ont introduit ces matières dans le TUE. Les articles 126 et 128 du Traité en effet permettent sur ces questions d’accueillir au sein du Conseil des ministres de l’Union européenne, les ministres des entités fédérées sous réserve que chaque Etat ne soit représenté que par un seul ministre.

La seule absence de satisfaction réside dans le fait que l’ARE souhaitait la possibilité d’un recours direct des régions devant la Cour de justice, mais sur ce point l’opposition des Etats était très forte. En vérité, ce refus ne pose pas de réel problème parce que, est envisagée dans le cadre du traité de Maastricht et dans le cadre du traité de Rome, la possibilité pour une personne morale de demander l’annulation d’un acte. Or, une entité fédérée, une région, est naturellement une personne morale. Donc, elle peut faire un recours, mais l’ARE aurait voulu voir mentionner en toutes lettres cette possibilité de recours.

L’ARE avait mis beaucoup d’espoir dans la création du Comité des Régions et peut-être que, sur certains points, ses espoirs ont-ils été déçus, et elle n’a pas manqué de le souligner. La première chose à observer c’est que le Comité des Régions, est simplement un organe. Or, le but de l’Association des Régions d’Europe tendait à la création d’une institution expressément mentionnée à l’article 4 §1 et figurant à côté du Conseil des ministres de l’Union européenne, de la Commission des Communautés, de la Cour de Justice des Communautés européennes, du Parlement européen et de la Cour des comptes. Un tel statut aurait été une sorte de sacre du phénomène régional, mais cela n’a pas été le cas. Les membres de l’ARE ensuite auraient préféré, au terme du "Comité" le terme "Conseil". "Comité", pour eux, paraissait quelque peu dévalorisant alors qu’auparavant la Commission avait opté pour un Conseil, le Conseil consultatif des collectivités locales et régionales. De plus, le TUE a retenu l’expression "Comité des Régions", mais en vérité, l’appellation est trompeuse. Pourquoi ? Parce qu’en vérité cet organe représente aussi bien les régions que les autres collectivités locales. Il ne s’agit donc pas uniquement de représentants des régions. Le Comité a vocation à représenter l’ensemble des collectivités régionales et locales de l’Union européenne de la plus petite – la commune – à la plus importante – région ou Land – en passant par des collectivités intermédiaires telles que le département.

Autre élément : alors que l’ARE voulait une structure autonome, le Comité des Régions est administrativement rattaché au Comité économique et social des Communautés et cela pour d’évidentes motivations budgétaires et politiques. En fait de plus d’autonomie, le Comité des Régions se trouvait en quelque sorte comme un satellite, du point de vue de son fonctionnement, autour du Comité économique et social. Le Comité des Régions également, contrairement au Conseil consultatif précédent, n’est plus composé de représentants désignés par les Associations régionales, mais de représentants désignés par les gouvernements. A telle enseigne que dans des pays comme la Grèce par exemple, on s’est interrogé pour savoir s’il ne fallait pas nommer que des fonctionnaires, ou bien quelques-uns, à côté des personnes élues, suivant un savant dosage. Nommer des fonctionnaires revient à appréhender la région, non pas comme collectivité territoriale mais comme une circonscription administrative de l'Etat. Il y a eu tout un débat dans certains Etats membres à tradition centralisée; la Commission, le Parlement européen, les parlements nationaux ont été obligés de peser de tout leur poids pour éviter une telle dérive. Cette question résolue, se posait immédiatement un deuxième problème : quelle répartition adopter ? Prenez la France : il y a vingt-quatre membres. Que fait-on ? Quel est le poids des communes ? Quel est le poids des départements ? Quel est le poids des régions dans la composition ? D’ailleurs pour une majorité de pays de l’Union européenne, la question s’est posée exactement de la même manière. Enfin, dernier élément, le Comité des Régions voulait établir des liens privilégiés avec le Parlement européen, puisque ce dernier compte dans ses rangs bon nombre d’élus locaux. On pourrait même dire que la plupart des députés européens a exercé ou exerce encore un mandat local. Or il n’était pas prévu de circuit relationnel entre les deux, contrairement aux espoirs des membres de l’Association des Régions d’Europe.

Naturellement, il semble toujours possible de faire évoluer cette situation dans le sens d’une plus grande prise en compte du phénomène régional, du Comité des Régions dans le système communautaire. Cela étant, doit-on privilégier les relations entre les deux ? C’est-à-dire quelle est la marche de manœuvre du Comité des Régions par rapport à l'Association des Régions d’Europe ? C’est là toute la difficulté. Quelle stratégie adopter l’un envers l’autre ? Quel positionnement l’Association des Régions d’Europe doit-elle avoir vis-à-vis du Comité des Régions ? Voilà quelques questions que j’aborderai dans une seconde partie : l’Association des Régions, une organisation en quête de positionnement.

Seconde partie

Cette quête de position s’entend naturellement à l’égard du Comité des Régions. D’emblée on remarque l’étroitesse des liens entre l’Association des Régions d’Europe et le Comité des Régions. Cependant l’existence de relations privilégiées, presque intimes – n’implique pas pour autant que le Comité des Régions considère qu’il doit finalement se comporter simplement comme un héraut, comme celui qui clame les bonnes nouvelles, ou comme le porte-parole des desiderata de l’Association des Régions d’Europe.

Pourquoi parler en tout premier lieu d’étroitesse des relations ? Parce qu’à mon avis, il y a deux types de liens qui prédominent entre l’Association des Régions d’Europe et le Comité des Régions. Des liens sociologiques évidents, et également des liens institutionnels. Pour les liens sociologiques, à l’issue d’un examen de la composition du Comité des Régions, on s’aperçoit de manière éclatante, de la prévalence, la primauté de la représentation régionale. Autrement dit, les entités membres de l’Association des Régions d’Europe semblent les entités privilégiées dans le cadre du Comité des Régions. Quelques exemples permettront de prendre la mesure de cet élément.

Tous les Länder allemands, sans exception, sont membres de l’Association des Régions d’Europe. Ils ont été d’ailleurs des membres constitutifs. Or, sur les vingt-quatre sièges allemands attribués au sein du Comité des Régions, les länder en détiennent vingt et un, soit un par Land. En France, le gouvernement a décidé de répartir les sièges sur la règle des trois tiers : un tiers pour les communes, un tiers pour les départements, un tiers pour les régions. Mais, la subtilité a consisté à prendre des élus régionaux qui étaient en même temps des maires ou des membres des Conseils généraux, et même des présidents et vice-présidents des Conseils généraux. De ce fait, on aboutit à ce résultat paradoxal puisque, sur toujours vingt-quatre membres – la représentation est la même pour l’Allemagne et la France –, quatorze d’entre eux sont des élus régionaux. Le phénomène se retrouve également en Espagne où tous les présidents des généralités espagnoles – ils sont dix-sept – sur vingt et un membres siègent au Comité des Régions. A considérer tous les membres du Comité des Régions, soit deux cent vingt-deux membres plus deux cent vingt-deux suppléants, on remarque une surreprésentation du fait régional. Par ailleurs, à l’examen de la composition globale du Comité des Régions, on se rend compte que 40 % des membres du Comité des Régions sont également intuitu personae membres de l’Association des Régions d’Europe. Certes, ce n’est pas la majorité absolue mais une confortable majorité relative. A partir d’un tel constat, il est évident que les objectifs de l’Association des Régions d’Europe et du Comité des Régions se mêlent étroitement. Même si les membres de l’ARE n’osent l’avouer, l’Association des Régions d’Europe est le plus puissant lobby au sein du Comité des Régions.

A côté de ces liens sociologiques, se sont tissés de multiples liens institutionnels. Le président, par exemple, de l’Association des Régions d’Europe, Jordi Pujol est l'un des membres les plus écoutés et influents du Comité des Régions. On peut en voir pour preuve sa désignation comme rapporteur des travaux du Comité des Régions sur la révision du traité sur l’Union européenne : l’avis rendu revêt une importance primordiale dans la perspective de la Conférence intergouvernementale de 1996. Parmi les deux vice-présidents de l’Association des Régions d’Europe qui ont été désignés récemment, en décembre 1994, le premier d’entre eux, Monsieur Jacques Blanc, assure la présidence du Comité des Régions. Le second vice-président, Monsieur Héguy, dirige la seconde Chambre du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, créée en 1994 sous la pression notamment de l’Association des Régions d’Europe. De plus il est prévu des rencontres officielles deux fois par an entre membres de l’ARE et le Comité des Régions. Parallèlement également, sans qu’aucune fréquence ne soit mentionnée, se déroulent de nombreuses rencontres informelles entre les huit commissions et les quatre sous-commissions du Comité des Régions et les six commissions de l’Association des Régions d’Europe. D’ailleurs, conformément au règlement intérieur de l’Association des Régions d’Europe, la commission n° 2 a comme fonction de suivre les relations avec le Comité des Régions, là encore un élément d'institutionnalisation. Egalement, au sein du secrétariat général du Comité des Régions, figure une division, chargée spécialement des relations avec l’Association des Régions d’Europe.

Tous ces éléments, sans qu’il soit nécessaire de poursuivre, démontrent la très forte imbrication entre cette Association des Régions d’Europe et le Comité des Régions. Et, naturellement, à partir du moment où ces deux organismes travaillent dans le même domaine, travaillent de concert, il y a une volonté de s’affranchir. D’autant que à l’image de ces navires qui une fois lancés, vivent leur propre destin, ils naviguent seuls loin de leurs concepteurs et constructeurs. Le Comité des Régions qui entend prouver son indépendance, exprimer son ras-le-bol – pardonnez la trivialité de l’expression –, dénoncer la sorte de tutelle de l’Association des Régions d’Europe et, paradoxalement, autant par bravade que par indépendance, le Comité des Régions prend un malin plaisir à adopter des positions radicalement différentes de celles de l’ARE, affichant ainsi sa liberté et sa capacité.

En effet, la pratique des relations entre l’Association des Régions d’Europe et le Comité des Régions se caractérise par une très grande souplesse et une autonomie réciproque, et c’est là le dernier point de cette intervention.

A considérer aussi bien leur étendue que leur contenu, les propositions de l’Association des Régions d’Europe et du Comité des Régions ne coïncident pas. Evidemment, on pourra toujours relever une analogie des préoccupations sans pour autant que les réponses aillent dans le même sens. Pour illustrer cela il suffit de se tourner vers la conférence intergouvernementale ou, tout du moins, vers les propositions pour la révision du traité sur l’Union européenne. En raison des attentes très fortes liées à cette conférence, il apparaît impératif aussi bien à l’Association des Régions d’Europe qu’au Comité des Régions de se positionner – dans la "galaxie régionale".

En premier lieu, la position défendue par l’Association des Régions d’Europe mérite la qualification de maximaliste. Il ne faut pas oublier toutefois que cette position n’est pas définitive puisqu’elle a fait l’objet d’une réunion de bureau le 29 septembre 1995, à Berlin, ne devenant définitive que lors de la réunion plénière des 21 et 22 octobre 1995 à Strasbourg. Les propositions de l’ARE pour la Conférence intergouvernementale tendent à la fois à un meilleur fonctionnement du système communautaire, de manière générale, et au renforcement du rôle et de la place du Comité des Régions de manière spéciale. Aux yeux de l’Association des Régions d’Europe, l’Union européenne doit se transformer en une Union politique, composée d'Etats souverains et de Régions dotées de compétences fédérées – le terme est lâché – à côté des Etats. La deuxième proposition s’oriente vers une extension du principe de subsidiarité. Il faut bien mesurer que le principe de subsidiarité est un mécanisme d’exercice de la répartition des compétences, mais uniquement entre l’Union et les Etats. Or, le souhait de l’Association des Régions d’Europe consiste en un élargissement du principe de subsidiarité aux quatre niveaux politiques, à savoir : européen, national, régional et local. Donc, une sorte de système en cascade. La troisième revendication s’entend du renforcement des droits du Parlement européen à mieux participer au système communautaire. Cela peut sembler normal. Puisque la première représentation régionale dans la Communauté vient de la représentation du Parlement européen, d’autant plus que ses membres sont élus au suffrage universel direct. Et élément qui va désormais marquer le début du prochain millénaire, c'est l’élargissement de l’Union européenne le plus rapidement possible aux pays d’Europe centrale, orientale, et de la Baltique, engendrant ainsi une intensification de la coopération entre les régions de l’Union européenne et les régions des pays d’Europe centrale et orientale. Pour le devenir du Comité des Régions, les positions de l’ARE se cristallisent autour de quatre éléments : transformation en institution, véritable institution et plus simplement un organe, ce qui implique notamment des conséquences contentieuses extrêmement importantes. Ensuite, la désignation des membres du Comité des Régions doit s’effectuer par les régions elles-mêmes et toute région doit posséder un représentant au Comité. Troisième élément : une autonomie administrative de ce dernier par rapport au Comité économique et social. De plus l’ARE propose la création au sein du Comité des Régions de deux chambres : une pour les régions, une pour les pouvoirs locaux. Enfin, il serait bon d’accorder un droit d’initiative législative au Comité des Régions sur toute question d’intérêt régional, avec, pour corollaire, un droit de codécision sur les questions régionales, le Comité pouvant ainsi contrôler tout le processus décisionnel dans cette matière. Toutes ces propositions cependant n’ont pas forcément rencontré un accueil favorable parmi les membres du Comité des Régions.

En second lieu, quelle est la conception adoptée par les membres du Comité des Régions ? Il s’agit à n’en pas douter d’une conception beaucoup plus réaliste. Naturellement, il y a accord avec l’ARE sur le principe de subsidiarité. La subsidiarité mérite d’être redéfinie parce que s’il y a une propagation du fédéralisme ou bien de l’intensité de la décentralisation il est évident que les compétences des régions croîtront ce qui aura des conséquences sur la mise en oeuvre des compétences concurrentes entre la Communauté et les Etats.

Pour le Comité des Régions, il convient aussi de redéfinir ses compétences en mentionnant expressément les régions; pour les autres autorités locales, il ne le souhaite pas a priori. Cette redéfinition des compétences implique évidemment un droit de recours, le Comité des Régions désirant devenir une institution; en tant que tel, il devrait disposer d’un droit de recours en annulation et surtout un droit de recours en carence. Le droit de recours en carence signifie que lorsque le Conseil, la Commission et le Parlement européen ne font pas preuve de diligence dans leurs "fonctions législatives", il est possible de solliciter la Cour de Justice pour qu’elle oblige ces institutions à prendre un certain nombre d’actes. Par ailleurs, le Comité des Régions souhaite que ses membres soient élus au suffrage universel direct comme ceux du Parlement européen ou encore élus par les régions : sur ce point, les discussions se poursuivent. Le Comité des Régions souhaite également voir ses compétences consultatives étendues à d’autres domaines – notamment à la citoyenneté européenne –, étendues également aux aides publiques, étendues encore à la politique de coopération au développement insérée dans le traité de Maastricht. Il souhaite également un renforcement de ses liens avec la Commission, c’est-à-dire qu’il soit consulté en aval, au moment de la prise d’un certain nombre de décisions : élaboration de communications, de livres blancs et même confection d’un certain nombre d’actes. Enfin, dernier point, le Comité des Régions entend promouvoir la coopération transfrontalière.

L’ensemble de ce dispositif, de la part du Comité des Régions, a été adopté le 21 avril 1995, et on se rend compte naturellement que ces propositions sont en retrait par rapport à celles de l’Association des Régions d’Europe. A noter cependant que la Commission, de manière collégiale, mais également par l’intermédiaire du Commissaire chargé des questions régionales, Madame Monika Wulf-Mathies, a décidé de soutenir certaines de ces propositions. Elle a mis en place ce qu’on appelle dans le jargon eurocratique un "code de bonne conduite" sur la coopération avec le Comité des Régions, qui donne satisfaction, et qui entend donner satisfaction lors de la Conférence intergouvernementale à la plupart des propositions du Comité des Régions.

En terme de conclusion, ces deux visions de la future Union européenne sont tout à fait révélatrices du phénomène d’institutionnalisation. Pourquoi ? Parce que l'ARE est extérieure au système communautaire. Donc, comme tout parti d’opposition d’une assemblée, il ne lui coûte rien de faire un certain nombre de propositions relativement maximalistes, cela fait partie d’une occupation d’un terrain politique, phénomène classique pour toute opposition. Le Comité des Régions, lui, se trouve à l’intérieur. Il est obligé pour sa survie, pour l’extension de ses compétences, de composer et d’avoir une vision beaucoup plus réaliste de ce qui est souhaitable, mais surtout de ce qu'il est possible de faire.

Pourquoi utiliser l'expression "possible de faire" ? Parce que la stratégie maximaliste prônée par l’Association des Régions d’Europe présente des dangers pour les régions. En raison de l’opposition possible de l’autre représentant des collectivités locales et régionales, le Parlement européen. Il faut que le Parlement européen accepte qu’il y ait un organisme, voire peut-être même une institution qui ait à titre consultatif la possibilité de se prononcer sur certains textes en complément de l’action parlementaire. Il est évident que pour le Parlement l’idée d’un droit d’initiative, d'un pouvoir de codécision, c’est inadmissible parce cela pourrait vouloir dire que le Parlement risquerait d’être évincé.

Et si on veut aller jusqu’au bout de la logique de l’Association des Régions d’Europe, il est clair qu’à terme – ses membres ne le proclament pas ouvertement mais ils le diront un jour – qu’ils veulent la création d’un Sénat des régions, une seconde Chambre du Parlement européen. Mais il faut aller jusqu’au bout. S’il n’y a qu’une seule chambre qui représente les régions, cela signifiera que l’on ne pourra plus avoir une première Chambre telle qu’elle est composée actuellement, et que la première Chambre ne pourra être, a priori, qu’une Chambre des Etats. Une Première chambre représentant des Etats, une seconde Chambre qu’on appellera Sénat des régions : mais alors si vous avez une Chambre des Etats, à quoi sert le Conseil des ministres de l’Union européenne qui représente justement les ministres des Etats membres de l’Union ? Donc, vous remettez complètement en cause le schéma du système communautaire. C’est peut-être souhaitable, mais cette question ne figure pas à l’ordre du jour des travaux de la Conférence intergouvernementale. De plus même dans la Conférence intergouvernementale, les Etats qui ont le monopole – je regrette de le dire – de la révision des traités selon un dispositif international classique, ne sont pas prêts à accepter cela; il paraît à tout le moins difficile d’exiger d’eux qu’ils se sabordent. Et c’est pour cela, personnellement, que je crois que ces positions sont des positions particulièrement dangereuses. Je préfère finalement la sagesse du Comité des Régions qui lui a décidé de faire une stratégie de petits pas, de grignotage tranquille pour parvenir à ses fins. Et je crois qu’il obtiendra satisfaction.

 

Christian Mestre, L'Assemblée des Régions d'Europe et le Comité des Régions, dans La Wallonie, une région en Europe, CIFE-IJD, 1997