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Les travaux
d'infrastructure, outil privilégié d'une politique de relance et de
développement durable à l'échelle européenne, mais aussi régionale
Francis
Carnoy (1)
Conseiller économique à la
Fédération belge des Entrepreneurs de Travaux de Voirie
PLAN DE LA
NOTE:
1. Rôle des
infrastructures
2. Identification des
nouveaux besoins
2.1. Aspects
quantitatifs
2.2. Aspects qualitatifs
- Entretien et
amélioration du patrimoine existant
- Aménagement et embellissement du territoire
- Amélioration de la sécurité routière
- Autres besoins sociaux et environnementaux
3. Intensité en emploi
des travaux d'infrastructure
4. Arguments
complémentaires
4.1. Effet-retour pour
les finances publiques
4.2. Atteindre la mobilité durable
5. Conclusion
1. Rôle
des infrastructures
Le rôle des
infrastructures dans la production et le développement économique a récemment
été mis en lumière par des travaux de A. MARFOUK (U.L.B.)
(2), du Prof. R.
PREUDHOMME (Université Paris XII)
(3) et de la
KREDIETBANK (4).
"L'existence d'une articulation positive entre le niveau des investissements
publics et le potentiel économique d'un pays, sa productivité et, plus
généralement, sa compétitivité ne semble pas faire de doute", résume le CCE , en
précisant que la portée précise de cette relation se révèle cependant difficile
à établir par la voie de l'analyse économique appliquée.
Les infrastructures de
communications, par leur utilité collective (mobilité des biens et des
personnes) et leurs effets d'entraînement (productivité des agents économiques,
rentabilité des investissements), constituent une condition nécéssaire (mais non
suffisante) de création de la valeur ajoutée et donc du PIB et de l'emploi.
Le plus brillant avocat
des infrastructures est sans conteste Jacques DELORS. Le "Livre Blanc" se fonde,
e.a., sur l'importance des externalités positives des réseaux de transport. Ces
externalités sont de plusieurs types:
1. Effet
conjoncturel: effets multiplicateurs à court terme (croissance, emploi) de
l'investissement public (construction et entretien du réseau) sur l'activité
de construction;
2. Effets
d'entraînement à moyen-long terme (génération de revenus en faveur de la
collectivité et de l'Etat) dus à l'amélioration des conditions de
croissance: réseaux plus performants mis à la disposition d'usagers plus
nombreux (gains de temps, échanges accrus de personnes, biens et services).
3. développement
régional, tourisme, accessibilité culturelle et sociale, etc.
2.
Identification des nouveaux besoins
2.1. Aspects
quantitatifs
La Belgique est dotée
d'un réseau de communications (route, rail, voie d'eau) en grande partie achevé.
La réalisation d'un nombre limité de nouveaux tronçons routiers (de même que
ferroviaires et hydrauliques) est cependant encore nécessaire:
- achèvement de
chaînons manquants pour rentabiliser des investissements déjà consentis;
- désenclavement de zones mal désservies;
- contournements d'agglomération.
Le Mémorandum 1995 du
Conseil économique et social de la Région wallonne (C.E.S.R.W.) aux Pouvoirs
exécutifs contient un certain nombre de propositions en la matière.
Cet aspect quantitatif
(extension de réseau ou accroissement de capacité) n'est pas à sous-estimer.
L'évolution de la mobilité des personnes est une tendance "lourde", structurelle
qui, bien au-delà des influences conjoncturelles, repose sur des facteurs
démographiques, sociologiques, économiques et géographiques. Une croissance de
la mobilité d'environ 40% d'ici 2005 est attendue. Quant au trafic international
routier (personnes et marchandises), l'étude "European Community Motorways
Network Perspectives, 2010 Horizon" réalisée par un groupe d'experts
internationaux pour la Commission européenne, décrit des scénarios de croissance
qui varient pour la période 1989-2010 entre 100% et 156%. Ces prévisions sont
d'autant plus crédibles que l'on sait que, de 1985 à 1993, en huit années à
peine, l'intensité de la circulation routière en Belgique a augmenté de 62% sur
autoroute.
Il faudrait encore
évoquer la création et l'extension des infrastructures de télécommunications:
câbles téléphoniques, "autoroutes" de l'information, fibres optiques, etc.
2.2. Aspects qualitatifs
Il s'agit de plus en plus
de reconsidérer la politique de travaux publics sous un angle qualitatif (ce que
souligne aussi le C.E.S.R.W.). La F.B.E.V. identifie un certain nombre de
besoins:
Les moyens actuels
consacrés aux infrastructures publiques en Belgique sont insuffisants pour
assurer la seule conservation du patrimoine existant. L'insuffisance d'entretien
des infrastructures n'est pas sans conséquences (cfr ci-après). A fortiori, leur
adaptation pour améliorer la mobilité et la sécurité des usagers, et leur
intégration dans l'environnement sont négligés.
Exemple: le réseau
routier en Wallonie: la F.B.E.V. évalue sa valeur de construction "à neuf" à
1.826 milliards (région, provinces et communes). Or, 2% au moins de cette valeur
(déduction faite des expropriations et terrassements) devraient être consacrés
chaque année pour la conservation et l'entretien du réseau, soit environ 37
milliards, c'est-à-dire près du triple des moyens actuels (sans compter la
remise à neuf préalable à partir de son état présent).
La Belgique consacre
aujourd'hui à ses investissements publics deux à trois fois moins que la moyenne
européenne. Ce sont en effet les investissements publics qui ont le plus
souffert des restrictions de dépenses publiques au cours de la décennie '80.
Venant de 4% du PIB en moyenne durant les années '70, ils sont tombés à 1,5% en
1992. Ce sont les investissements routiers qui ont connu l'effondrement le plus
net (- 60% de 1980 à 1990).
Le récent rapport de la
Commission pour l'inventaire du patrimoine de l'Etat (rapport Maldague), soutenu
par le Bureau du Plan (1993), s'inquiète lui-même de la dépréciation de ce
patrimoine (chute de la valeur d'inventaire). Conséquence: le stock de capital
public s'est mis à diminuer dangereusement (processus de vieillissement).
Or, toute détérioration
du stock de capital public, spécialement dans le domaine de l'infrastructure,
est préjudiciable à un triple égard:
1. elle amplifie
le passif net de l'Etat: le manque d'entretien s'accumule sous forme de
"dette cachée";
2. elle
compromet la productivité des agents économiques et la rentabilité de
l'investissement privé;
3. elle reporte
sur l'usager une série de coûts indirects: inconfort, surconsommation des
véhicules, insécurité, dégâts aux véhicules et aux biens transportés, etc.
Outre le Bureau du Plan
et la Commission Maldague, le Conseil Supérieur des Finances et le Conseil
Central de l'Economie ont tiré le signal d'alarme. Faute de remise en état et
d'entretien, nos infrastructures atteindront un niveau de dégradation tel qu'une
reconstruction quasi totale (un nouveau "plan Marshall") s'avérera nécessaire, à
un coût nettement plus élevé.
Le type d'organisation
spatiale influence la "génération" des déplacements. Un usage plus rationnel de
l'espace peut donc freiner la croissance du trafic. Les plans (régionaux et
communaux) d'aménagement du territoire peuvent constituer un outil partiel de
maîtrise de la mobilité. Toutefois, il ne faut pas en surestimer l'impact. La
structure actuelle du territoire est en effet très peu réversible. On peut
infléchir les évolutions à venir de l'aménagement du territoire, mais il est
impossible d'effacer ce qui est urbanisé. Cette non-réversibilité impose en
priorité une action sur l'infrastructure de transport, à savoir:
- la hiérarchisation fonctionnelle du réseau;
- des aménagements physiques conformes à la fonction attribuée pour promouvoir
la sécurité routière, la mobilité et/ou la qualité du cadre de vie (espace
public).
En ville, la dégradation
de l'espace public a amplifié l'insécurité et l'exode démographique. La
réhabilitation de l'espace public doit soutenir la rénovation urbaine. Un cadre
de vie de qualité (embellissement du territoire) est une condition nécessaire
pour réussir la rénovation urbaine, comme la rénovation rurale.
Enfin, on peut améliorer
l'intégration des infrastructures dans l'environnement sur un plan plus
technique: récupération des eaux usées, revêtements silencieux, dispositifs
antibruit, dispositifs de protection des faune et flore, etc. Même des grandes
infrastructures (autoroutes, TGV) peuvent être "intégrées" dans leur
environnement naturel et humain par des techniques appropriées.
La Belgique est un des
plus mauvais élèves d'Europe en matière de sécurité routière, avec un nombre de
victimes dépassant de 60% la moyenne des cinq pays voisins. Le facteur humain
n'est pas seul en cause. Il est vain de croire qu'on obtiendra la sécurité sur
les routes en se limitant à interdire, sanctionner, verbaliser. Seul un éventail
de mesures en matière d'éducation-répression, de véhicule et d'infrastructure
peut rendre le trafic plus sûr.
La configuration de la
route et de ses abords influence fortement le comportement des usagers. Lors de
la conception ou du réaménagement de la voirie, il est donc possible d'induire
le comportement adéquat (principe de lisibilité) et d'anticiper les erreurs de
conduite (principe d'ergonomie).
La hiérarchisation
fonctionnelle du réseau permet d'adapter la configuration de la voirie suivant
la fonction attribuée. Plusieurs applications en matière de sécurité en
découlent: traversées d'agglomération, gestion modulée des vitesses en
agglomération, traitement des points noirs et sections noires (encore très
nombreux en Belgique), etc.
D'autres aspects encore
ont toute leur importance: l'entretien des revêtements, les équipements de
sécurité et de signalisation (verticale et horizontale), l'éclairage, les pistes
cyclables, les abords d'écoles, etc.
Il existe une série
d'autres besoins environnementaux (au sens large) tels que:
-
Collecte et épuration
des eaux usées: 110 milliards à investir d'ici 2005 en Wallonie pour
respecter les normes européennes, dont 40 pour le renouvellement et
l'extension de l'égouttage.
-
Production et
distribution d'eau (sécurisation et renouvellement des équipements,
démergement): en principe 40 milliards à investir d'ici 2015.
-
Traitement des
déchets: ouverture de décharges agréées, création de centres de recyclage,
de parcs à conteneurs et aires de compostage.
-
Réaménagement de
friches industrielles, décontamination de sols.
-
Lutte contre le bruit
(talus, écrans, nouveaux revêtements).
-
Création d'espaces
verts, aires de sport, etc.
3.
Intensité en emploi des travaux d'infrastructure
La construction est un
secteur très intensif en emploi. Par rapport aux services marchands, à
l'industrie manufacturière ou à l'énergie, c'est dans la construction que le
stock de capital net par tête est, de loin, le plus faible. D'autres indicateurs
renforcent ce diagnostic. La part des frais de personnel dans la valeur ajoutée
brute est de 75% dans la construction contre 65% dans l'ensemble des secteurs
(Centrale des Bilans, 1991). Avec 5,9 % du P.N.B., la construction occupe 6,4 %
de l'emploi du pays (1991).
Effet emploi direct
Un milliard BEF de
production en travaux de construction occupe en moyenne 338 salariés (1991, hors
TVA, source INS) (6).
Parmi les différentes branches de la construction, ce sont les travaux de voirie
(routes et voies ferrées) qui sont les plus intensifs en main-d'oeuvre avec 363
salariés par milliard BEF de travaux. Il n'en a pas toujours été ainsi: cela
résulte de la réduction de la taille des marchés publics, axés sur les petits
chantiers d'entretien et d'adaptation, par rapport aux grands chantiers routiers
des temps passés, plus mécanisés et axés sur l'investissement neuf. La
croissance récente du marché des bâtiments non résidentiels (bureaux et
commerces) avec des immeubles de conception plus industrialisée que par le
passé, a évidemment soutenu cette modification dans la hiérarchie des
coefficients d'emploi.
Effet emploi indirect
Selon les calculs de la
Confédération Nationale de la Construction (C.N.C.), le secteur de la
construction génère en activités complémentaires (prestations de secteurs
connexes engendrées par les activités des entreprises de construction) une
valeur ajoutée supplémentaire équivalente à 44% de la sienne propre, voire près
de 70% en tenant compte des activités pré- et post-construction (bu- reaux
d'études, signalisation routière, équipements et abords de voirie...).
Diagnostic confirmé par l'analyse du tableau input/output de l'économie belge
qui donne un multiplicateur d'activité de la construction de 1,5 (calculs Bureau
du Plan et C.N.C.) - chiffre élevé vu la forte imbrication de l'industrie de la
construction dans le tissu économique régional
(7). On arrive
ainsi à 507 emplois directs et indirects concernés par 1 milliard BEF (1991,
hors TVA) de demande adressé au secteur de la construction.
Sensibilité marginale
de l'emploi
Les calculs ci-dessus
s'appliquent en phase statique. En raison des caractéristiques techniques et
économiques de l'organisation de la production, l'effet marginal sur l'emploi
d'une impulsion nouvelle de la demande de travaux est sensiblement moindre que
son apport moyen. Pour évaluer la création d'emplois supplémentaires résultant
d'une relance des activités (commandes supplémentaires), il convient de calculer
l'élasticité de l'emploi à la production: Le Conseil Central de l'Economie
(1995) obtient une élasticité à court terme de 0,56, et la Confédération
Construction Wallonne (C.C.W.) obtient une élasticité s'échelonnant à raison de
0,4 la première année, 0,3 la deuxième et 0,1 la troisième. Finalement, l'emploi
salarié total lié à chaque milliard BEF de travaux de construction
supplémentaires se situe, selon les sources et compte tenu des précautions
méthodologiques, entre 260 et 330 unités (moyenne construction, davantage donc
en travaux de voirie).
4.
Arguments complémentaires
4.1. Effet-retour pour
les finances publiques
Dans une étude effectuée
en 1982, le Ministère des Travaux publics indique que, lors de travaux routiers
"moyens" effectués par un entrepreneur belge (avec personnel et inputs belges),
l'Etat récupère 74% du montant investi. Ce retour fiscal tient compte, pour les
entrepreneurs, sous-trai- tants et fabricants de matériaux, des cotisations ONSS,
taxes, impôts et TVA, ainsi que du retour au Trésor des salaires nets via le
pouvoir d'achat. Le non-paiement d'allocations de chômage est considéré comme
retour au Trésor.
Dans le même sens, une
étude de la Fédération nationale (française) des Travaux publics (Paris, 1983)
évalue à 39% le retour fiscal direct d'un investissement (TVA, cotisations
sociales, taxes et impôts payés par l'entreprise). Compte tenu du retour
indirect (prélèvements sur les rémunérations et sur les consommations
intermédiaires de l'entreprise), le retour fiscal total perçu par l'Etat et les
organismes sociaux à la suite d'un investissement moyen en travaux publics
s'élève à environ 82% de la mise initiale, y compris l'économie réalisée par le
non-versement d'allocations de chômage.
On notera que, si le
multiplicateur joue en faveur de l'Etat lorsque ce dernier investit, par contre,
dans l'hypothèse inverse où l'Etat réduit les investissements publics, le
multiplicateur agit en sens inverse et entraîne une baisse du revenu national
ainsi que la perte d'une série de recettes (outre l'accroissement des dépenses
de chômage).
4.2. Atteindre la
mobilité durable
Les problèmes liés au
trafic routier sont régulièrement dénoncés: congestion, pollution, bruit,
insécurité. Ces "coûts externes" de la route sont évalués entre 100 et 200
milliards BEF/an pour la Belgique. Certains en déduisent que "la route ne couvre
pas ses coûts" et qu'il convient de réduire davantage les investissements
routiers. Cette déduction est erronée:
1. L'apparition
des coûts externes a été accélérée (voire partiellement provoquée) par
l'effondrement des investissements routiers depuis 1980 (non-adaptation et
non-sécurisation du réseau), alors que la demande de déplacements progressait.
2. Le secteur
routier rapporte 308 milliards de rentrées fiscales annuelles (1990), à comparer
aux 87 milliards de dépenses consacrées à la route (investissement, entretien et
exploitation pour les routes de l'Etat, des régions, provinces et communes). La
balance reste positive même en y incluant la part de l'infrastructure routière
dans la charge des intérêts de la dette publique, soit 17 milliards par an
(source: FEB).
3. Les "coûts
externes" (indirects) doivent être comparés aux bénéfices indirects (cfr supra).
La littérature existante (y compris l'O.C.D.E. )
(8) ne permet pas
d'affirmer que les coûts dépassent les bénéfices.
4. La
problématique concerne aussi les autres modes de transport. L'Etat et les
Régions interviennent à hauteur de 83 milliards/an (chiffre 1994) pour couvrir
les déficits d'exploitation (hors investissements) des sociétés SNCB, De Lijn,
TEC et STIB. Il est urgent, dans le cadre du débat sur la mobilité durable, de
dresser l'inventaire des coûts et bénéfices (directs et indirects) de tous les
modes ("comptes transport").
5. Les
alternatives au transport privé et les mesures connexes (télétravail,
car-pooling, plans- transport d'entreprises, télématique, road-pricing,
aménagement plus rationnel du territoire), bien que souvent justifiées, ne
suffiront pas à contenir la croissance attendue de la mobilité. Le transfert de
10% de la capacité de la route vers le rail et la voie d'eau entraînerait
l'obligation d'augmenter de 50% la capacité de ces autres modes.
6. Une
augmentation excessive du coût du transport routier conduirait à relever le coût
moyen du transport (tous modes confondus) et serait porteur d'effets pervers
(inflation, perte de compétitivité, suppressions d'activités, enclavement
rural...). Les effets bénéfiques de la libre circulation dans le marché unique
européen seraient directement affectés.
7. Les coûts
externes peuvent être réduits par une infrastructure adaptée ou par le progrès
technologique (moteurs "propres", revêtements silencieux, télématique routière,
etc.).
L'internalisation technique des coûts externes (réduction des nuisances à
efficience constante) est plus efficace que leur internalisation fiscale.
8. Il est évident
que dans plusieurs "vecteurs" de déplacements, les transports non-routiers
possèdent des avantages spécifiques: transports à longues distances, transport
de pondéreux, navettes urbaines, etc. Il faut promouvoir la spécialisation des
différents modes selon les caractéristiques des flux à traiter, et organiser
leur combinaison (multimodalité, intermodalité) selon les avantages de chacun.
Pour être "durable", une politique doit être supportable financièrement. La
bilan économique et social de la route en fait un partenaire nécessaire de la
mobilité durable (système de transport offrant le meilleur service collectif au
moindre coût global: économique, social, budgétaire, écologique).
5.
Conclusion
Un large faisceau
d'arguments de nature économique, environnementale et sociale, plaident donc en
faveur d'une politique plus volontariste d'investissements publics.
Un comité d'académiques
belges a récemment confirmé que les travaux publics sont bien indiqués comme
outil d'une politique de relance privilégiant l'emploi. La F.B.E.V. ajoute que
la forte composante keynésienne du chômage plaide a fortiori pour une politique
de relance de la demande dans l'esprit du Livre blanc. En outre, les travaux
publics entraînent des retours fiscaux et parafiscaux significatifs.
Le rationnement des
investissements favorables au développement économique et à la qualité de la vie
est un mauvais calcul à long terme et conduira à affaiblir la position
économique (voire politique) de la Belgique, sachant que les pays voisins
investissent au moins deux fois plus que nous en infrastructures. Le retour à
une croissance plus généreuse serait freiné aujourd'hui par le sous-
investissement du secteur public, selon le Conseil Central de l'Economie (1994).
Déjà dans son avis du 2/12/93, le C.C.E. indiquait la nécessité de "porter
remède aux coûts économiques, sociaux et environnementaux du sous-investissement
(public) actuel".
Il est urgent, dit
aujourd'hui le C.C.E.
(9), que "le
marché belge de la construction se réalimente à des sources d'activité
prometteuses mais trop peu encore valorisées aujourd'hui dans leurs dimensions
économiques et sociales" (rénovation urbaine, protection de l'environnement,
entretien et sécurisation des réseaux...).
Notes
1.
lic. sc. géog., lic. sc. écon., conseiller économique de la Fédér. belge des
entrepreneurs de travaux de voirie (FBEV).
2. "L'impact de l'infrastructure sur le développement
régional". A. Marfouk, Département d'économie appliquée (Dulbéa), ULB.
3. Cité par F. Carnoy: "L'utilité des infrastructures: un
apport économétrique", hebdomadaire Construction, 15 avril 1994.
4. "Investissements publics et croissance économique".
Bulletin hebdomadaire n 30, 15 octobre 1993.
5. "Investissements publics, potentiel économique et
construction". Avis de la Commission Consultative Construction du Conseil
Central de l'Economie, Bruxelles, 29 juin 1994.
6. Compte non tenu de la sous-traitance. Un taux de
sous-traitance nul conduirait, toutes choses égales par ailleurs, à un
coefficient moyen d'emploi direct de 455 travailleurs.
7. L'input de la construction est alimenté à raison de 65 %
de biens et services d'origine nationale: le secteur fait largement appel à la
production locale et possède un relativement faible contenu en importations
(directes ou indirectes): de l'ordre de 25 % seulement.
8. "Entretien et réhabilitation des routes" (pp. 69-77).
OCDE, 1994.
9. CONSEIL CENTRAL DE L'ECONOMIE: "Stratégies pour le
secteur de la construction - Une lecture générale du rapport final de 'L'étude
stratégique sur le secteur de la construction' réalisée à la demande de la
Commission des Communautés européennes". Commission consultative de la
Construction, Bruxelles, 3 mai 1995.
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