Troisième congrès La Wallonie au Futur 1995 - Quelles stratégies pour l'emploi ?

Conception et importance relative des politiques actives d'emploi en Wallonie
Une analyse

Benoît Mahy (1)
Premier Assistant aux Facultés des Sciences économiques et sociales de l'Université de Mons-Hainaut

Introduction

Le chômage s'est particulièrement développé en Région wallonne au cours de ces 20 dernières années, pour atteindre un taux de 24,5% en avril 1995. En dépit d'une reprise observée à la fin des années 80, il ne s'est alors que faiblement résorbé.

Ces deux faits semblent indiquer que le chômage présente une dimension structurelle et est victime de persistance en cas de reprise conjoncturelle.

Différents types de politiques économiques peuvent être envisagés pour répondre à ces dysfonctionnements :

• les politiques de relance macroéconomique visent à développer la demande d'input-travail, en stimulant la demande de biens et services ou en modifiant les coûts relatifs des facteurs de production;

• celles axées sur la redistribution du temps de travail permettent d'engager, à volume de travail donné, davantage de travailleurs;

• les politiques actives relèvent d'une volonté de mettre au travail des demandeurs d'emploi en améliorant le fonctionnement du marché du travail. Partant d'un constat de l'existence d'une demande de travail insatisfaite (emplois vacants), elles visent alors à créer les conditions d'une meilleure rencontre entre offre et demande sur le marché du travail.

L'objectif de cette contribution est tout d'abord de présenter les politiques actives envisageables. Nous évoquerons les enjeux que peuvent rencontrer ces politiques, la façon dont elles peuvent le faire et le type d'évaluation que l'on peut mener à leur égard.

A un niveau plus empirique, nous traiterons ensuite des principaux résultats obtenus dans le cadre de pareilles politiques menées en Wallonie et envisagerons certains facteurs explicatifs des constats opérés.

Dans une troisième partie, conclusive, nous prolongerons notre réflexion en proposant un certain nombre de réflexions normatives, traitant entre autres de l'importance relative à accorder aux différents types de politiques actives.

1. Politiques actives d'emploi : typologie, enjeux et évaluation

Quatre grandes manières d'améliorer le fonctionnement du marché du travail sont habituellement évoquées :

• intensifier les services de conseil et de placement aux demandeurs d'emploi;

• les former;

• créer de l'emploi public pour ceux-ci;

• subsider leur embauche.

Cette possible amélioration peut représenter trois enjeux importants :

• résorber le chômage existant et favoriser la croissance : une parfaite rencontre entre emplois vacants et demandeurs d'emploi pourrait tout d'abord représenter un gain total de l'ordre de 20.000 emplois (2) en Wallonie et une croissance économique au prorata des nouvelles activités ainsi réalisées;

• lutter contre l'inflation : une meilleure efficacité dans la recherche d'emploi du demandeur au travers de ces politiques devrait permettre d'intensifier la concurrence existant sur le marché du travail et de réduire par là d'éventuelles tensions inflationnistes;

• réduire la persistance du chômage : cette efficacité supérieure devrait encore freiner la persistance du chômage en cas de reprise conjoncturelle, les demandeurs d'emploi formés étant alors mieux à même de répondre aux besoins accrus de main-d'oeuvre.

Les différentes politiques actives peuvent renforcer le fonctionnement du marché du travail en agissant sur l'efficacité dans la recherche d'emploi du demandeur, qui doit passer par 3 étapes lorsqu'il veut obtenir un emploi (Layard, Jackman et Nickell (1991)) :

• collecter de l'information sur les offres d'emploi. L'intensité de l'information collectée résulte d'un arbitrage du demandeur, d'une part entre le bénéfice attendu d'un éventuel nouvel emploi pondéré par la probabilité d'être sélectionné pour celui-ci (étapes 2 et 3), d'autre part du coût de cette recherche, principalement fonction de facteurs psycho-sociologiques donnés ou agissant durant la période de chômage. Une amélioration des conditions d'indemnisation (durée ou allocation) de chômage peut ainsi permettre au demandeur de rester dans un cadre de recherche suffisamment motivant;

• poser sa candidature pour des propositions d'emploi. Le demandeur le fera s'il considère que le gain net obtenu dans le cadre de cet emploi est supérieur au coût provoqué par le fait que, choisissant l'emploi, il ne pourra ensuite que plus difficilement prospecter pour un autre emploi plus intéressant. Le "salaire de réserve" est le seuil minimal d'acceptation de l'emploi que se fixe le demandeur. Il est influencé à la hausse par les allocations de chômage et l'importance des offres d'emploi potentielles. Différents facteurs individuels peuvent aussi le déterminer : en ce qui concerne par exemple le niveau d'études, un universitaire qui considère avoir de meilleures chances d'accéder à de meilleurs emplois se fixera alors un salaire de réserve supérieur;

• être retenu pour l'emploi : la probabilité d'être retenu sera aussi influencée par des facteurs individuels qui jouent sur le signal coût/productivité qu'offre le travailleur à l'employeur potentiel.

En synthèse, on remarquera donc que l'efficacité dans la recherche d'emploi, qui conditionne la meilleure rencontre entre emplois vacants et demandeurs d'emploi et donc la probabilité d'emploi, sera fonction de facteurs propres à l'individu, à son environnement socio-économique ou encore à sa durée de chômage en tant que telle, dans la mesure où ces facteurs agissent sur l'une ou l'autre des étapes de la recherche.

Les diverses politiques actives vont aussi constituer un facteur pouvant agir positivement sur l'une ou l'autre de ces étapes :

• les services de conseil et de placement vont assurer une meilleure collecte d'information et encadrer le chômeur, mieux soutenu dans sa prospection;

• la formation va pouvoir améliorer le signal coût/productivité (employabilité) de celui-ci et le redynamiser moralement;

• la création d'emplois publics peut refamiliariser le demandeur aux conditions de travail, renforcer son moral et le remotiver dans la collecte d'information;

• les subsides à l'embauche permettent l'amélioration du rapport coût/productivité du demandeur.

Elles peuvent aussi présenter des effets pervers:

• la création d'emplois publics peut augmenter le salaire de réserve des demandeurs engagés dans ces programmes, freinant par là leur volonté de poser leur candidature pour des emplois "normaux";

• la formation peut augmenter le salaire de réserve et freiner le temps consacré à a recherche d'emploi et à la collecte d'information.

L'action des politiques actives peut faire l'objet de divers types d'évaluation, dont microéconométrique (3). L'objet principal de ce dernier type d'évaluation est tout d'abord d'estimer le gain d'efficacité qu'a permis la politique active, au sens où elle a permis au demandeur de mieux s'insérer sur le marché du travail. Outre cet objectif d'efficacité est aussi envisagé l'aspect équitable de la politique, au sens où celle-ci a (ou non) ciblé des catégories de demandeurs dont les probabilités d'emploi sont plus faibles a priori. L'analyse d'une cohorte de 10000 chômeurs wallons nous a tout d'abord permis d'estimer des probabilités conditionelles d'emploi évoluant en fonction de la durée de chômage. Selon nos estimations, être âgé de plus d'un an réduirait les probabilités de réinsertion de 2,6%, être une femme les réduirait de 50%, être diplômé d'enseignement supérieur de type court et long ou d'enseignement secondaire les augmenterait respectivement de 43%, 49% et 13% (par rapport aux diplômés d'enseignement primaire), avoir déjà connu un emploi antérieur les augmenterait de 21%. Nous pouvons donc retenir comme catégories de demandeurs d'emploi plus défavorisées les plus âgés, les femmes, les moins diplômés ou ceux n'ayant pas connu d'emploi précédent.

L'allongement de la durée de chômage peut avoir un effet ambigu sur la probabilité d'insertion, la réduisant dans la mesure où elle démotive les demandeurs dans leur collecte d'information et réduit leur productivité, l'augmentant lorsqu'elle réduit le salaire de réserve du demandeur. Selon nos estimations, l'augmentation de la durée de chômage aurait un effet positif durant les 3 premiers mois, négatif (mais de moins en moins) à partir du quatrième.

Dans l'évaluation des politiques actives wallonnes, nous nous intéressons donc plus spécialement aux dimensions d'efficacité et d'équité.

Avant de présenter les politiques ayant fait l'objet d'évaluation, il est encore utile de préciser un certain nombre d'effets qui peuvent fausser l'estimation de l'efficacité :

• l'effet de "poids mort" (deadweight) traduit le fait que certains demandeurs bénéficiant de la politique auraient pu trouver un emploi sans celle-ci. Pour corriger ce problème, nous avons utilisé un groupe de demandeurs "témoins", soit d'individus qui auraient pu mais n'ont pas eu accès à la politique;

• l'effet de substitution signifie que des demandeurs peuvent avoir été réinsérés au détriment d'autres, que l'effet global sur l'emploi peut donc être surévalué;

• l'effet de déplacement suppose que l'utilisation de politiques actives peut se faire au détriment de l'activité de certaines firmes, freiner leur développement et donc leur capacité d'absorber de la main d'oeuvre supplémentaire.

2. Evaluation des politiques actives d'emploi wallonnes

2.1. Présentation

En matière de politique active d'emploi, les régions du Benelux se singularisent par l'importance considérable accordée aux programmes de création d'emplois publics. L'O.C.D.E. (1993) relevait ainsi que " Les programmes de travaux publics en faveur des chômeurs étaient autrefois une composante importante de la politique du marché du travail des pays de l'O.C.D.E., mais aujourd'hui, leur rôle est généralement modeste"..."Toutefois, dans certains cas, notamment dans les pays du Benelux, la création directe d'emplois est devenue une solution permanente pour les travailleurs pour lesquels aucune autre solution ne semble possible".

Les dépenses consacrées aux programmes de création d'emploi représentent plus de la moitié de celles consacrées à l'ensemble des politiques actives. Elles étaient en 1990 six fois plus importantes en Belgique et en Wallonie que dans les autres pays de l'O.C.D.E.. Nous nous sommes dès lors attachés à évaluer plus particulièrement les programmes de création d'emploi qui ont existé durant la période 1983-90 (4), appelés "Chômeurs Mis au Travail", "Cadres Spéciaux Temporaires", "Troisième Circuit de Travail", "Stage des Jeunes", "Aide aux P.M.E." et "Agents Contractuels Subventionnés". Sans pouvoir entrer ici dans le détail des programmes, il est utile de faire quelques remarques d'ensemble sur ceux-ci, qui peuvent influencer tant leur efficacité que leur équité:

• ils ne touchent pas les mêmes secteurs d'activité, mais des secteurs qui peuvent être marchands (P.M.E., St.J.) ou non marchands (autres programmes). L'efficacité estimée devrait être supérieure pour les programmes de type marchand; mais c'est aussi dans le cadre de ces programmes que les effets pervers (substitution et déplacement) faussant l'évaluation devraient être les plus importants,

• ils ciblent différentes catégories de demandeurs, certaines dont les probabilités d'insertion sont (très) faibles - le T.C.T. s'adresse aux chômeurs de très longue durée, le St.J. aux jeunes demandeurs d'emploi n'ayant pas connu d'emploi antérieur, l'A.C.S. aux chômeurs de moyenne durée -, d'autres non - les autres programmes ciblent les demandeurs d'emploi dans leur ensemble -. Les premiers programmes peuvent dès lors mieux rencontrer l'objectif d'équité;

• les périodes d'engagement diffèrent, d'assez courtes (C.M.T., St.J.) à très longues (indéterminée pour le contrat T.C.T.). Une période indéterminée devrait nuire à l'efficacité dans la recherche, en limitant la collecte d'information et en renforçant le salaire de réserve;

• les programmes peuvent poursuivre d'autres objectifs que la seule réinsertion. Ils peuvent être d'utilité collective ou servir à la dynamisation du secteur privé.

Les disparités entre programmes devraient donc entraîner des niveaux d'efficacité différents entre eux : ceux adressés aux secteurs marchands pourraient permettre d'avantage d'insertion, des catégories ayant des perspectives de réinsertion faibles pourraient moins bien profiter de programmes pourtant plus équitables, des périodes d'engagement plus longues pourraient freiner le demandeur dans sa recherche.

Nous allons à présent aborder les résultats effectivement observés.

2.2. Evaluation

Il n'est pas dans notre objectif de détailler ici l'ensemble des résultats obtenus pour l'ensemble des six programmes analysés. Sur base de six échantillons de 10000 trajectoires observées sur le marché du travail, nous avons principalement estimé, par voie microéconométrique, la probabilité d'obtenir un emploi à la mième période pour les demandeurs engagés dans chacun de ceux-ci, conditionnelle au fait que les demandeurs n'avaient pas trouvé d'emploi à l'entame de cette mième période. Nous avons estimé ces probabilité d'emploi à partir d'un certain nombre de variables influençant l'efficacité dans la recherche : l'âge du demandeur, le taux de chômage dans son arrondissement de résidence, le sexe, le niveau d'études, la nationalité, l'aptitude, l'état civil, la profession ou le secteur d'activité. Enfin, une variable binaire a été introduite pour mesurer l'influence que peut avoir exercé le fait d'avoir été engagé dans le programme.

Nous considèrerons ceux obtenus dans le cadre du stage des jeunes, qui illustrent assez bien les résultats obtenus en matière d'efficacité dans le cadre de l'ensemble des 6 autres programmes.

Les probabilités d'accès à l'emploi des 5000 jeunes stagiaires comparées à celles de 5000 jeunes témoins sont reprises au graphique suivant.

Graphique 1. Probabilités d'emploi observées de 10000 St.J. et jeunes témoins wallons.

A la lecture du graphique, on peut observer que les jeunes stagiaires ont des probabilités d'emploi assez faibles dans le temps jusqu'au onzième mois, moment où une augmentation sensible de l'insertion apparaît jusqu'au quatorzième mois. A contrario, les jeunes témoins connaissent des perspectives d'insertion décroissantes dans le temps, mais supérieures à celles des StJ durant les dix premiers mois.

L'on remarque encore que, sur l'ensemble de la période, les jeunes témoins semblent mieux se réinsérer quoiqu'ils soient d'un niveau d'éducation moyen inférieur et donc a priori moins productifs que les autres.

En tenant compte des différents facteurs explicatifs précédemment évoqués et dont les impacts estimés sont repris en annexe, nous avons estimé une probabilité d'emploi des jeunes témoins supérieure d'environ 25% à celle des jeunes stagiaires.

En termes d'efficacité dans la recherche d'emploi, tout se passe en fait comme si être engagé dans un programme freinait l'efficacité du demandeur, entre autres dans la mesure où le salaire de réserve pourrait être plus important ou que l'accès à l'information de l'existence de nouveaux emplois serait limité. Et la pointe observée à la fin du stage (sans pouvoir distinguer si le demandeur est engagé dans la firme dans laquelle il a suivi le stage) ne permet pas de rattraper le deficit d'insertion rencontré durant la période précédente.

Ce résultat sanctionnant la moins bonne insertion rencontrée dans le cadre du programme StJ a été aussi observé pour les cinq autres programmes analysés, dont nous avons pourtant déjà pu remarquer les dissimilitudes qui existaient entre eux. Selon les programmes, le déficit d'insertion se situerait entre 20% et 60%. S'il doit être nuancé en tenant compte du fait que l'emploi proposé dans le cadre de ce programme n'est pas assimilé à un emploi normal et que d'autres objectifs y sont poursuivis, il semble cependant remettre en question l'idée selon laquelle ces programmes sont de véritables politiques actives, au sens ou elles faciliteraient l'insertion du demandeur sur le marché "normal" du travail. En privilégiant l'objectif d'emploi, une redistribution des politiques actives vers moins de place accordée aux programmes de création d'emploi pourrait devoir être privilégiée.

Dans le cadre de la dernière partie de cette contribution et en guise de conclusion, nous allons proposer une réorientation dans l'importance relative à accorder aux différentes politiques, sur base des expériences vécues dans les autres pays de l'O.C.D.E. et synthétisées dans Calmfors (1994). Nous accompagnerons cette démarche de quelques propositions normatives relatives aux modes d'application des politiques.

3. Recommandations

En faisant observer préalablement que les évaluations en matière de politiques actives peuvent apporter des résultats contrastés et sans prétendre connaître une répartition "optimale" des politiques, il nous semble cependant pouvoir tout d'abord proposer deux pistes visant un meilleur dosage des politiques actives en Région wallonne :

• l'intensification des services de conseil et de placement semble à privilégier, dans la mesure où ce type de politique paraît le plus prometteur en termes d'insertion, même si elle génère d'importants effets de substitution. Elle permet de ne pas stopper le demandeur dans sa recherche, comme ce peut être le cas des programmes de formation ou de création d'emploi. Elle favorise ainsi spécifiquement les rencontres offre-demande et augmente la compétitivité sur le marché du travail;

• les programmes de formation semblent aussi plus utiles que ceux de création directe d'emploi en matière de réinsertion, dans la mesure où ils permettent d'avantage d'améliorer les capacités et de ne pas augmenter les salaires de réserve des individus. Il faut cependant signaler que ces considérations tirées de résultats observés sur différents marchés du travail pourraient tenir à d'autres facteurs que la nature des politiques de formation, que ce soit l'importance des salaires versés dans le cadre des programmes, le fait que la politique soit étroitement ciblée ou non, le niveau favorable ou non de la conjoncture économique ou la capacité du groupe ciblé à mieux profiter du programme.

Outre ces propositions d'importance plus marquée à accorder à d'autres politiques actives que celles de création d'emploi, les modes d'application de ces politiques pourraient aussi être améliorées :

• les niveaux d'indemnisation accordés dans ces programmes ne doivent pas être excessifs (ne pas se situer au niveau de celles d'un emploi normal à temps plein), sous peine de voir un salaire de réserve beaucoup trop élevé des demandeurs d'emploi. Les politiques actives ne doivent pas attirer les gens par les rémunérations qu'elles proposent, mais par les perspectives qu'elles offrent en termes d'insertion aux yeux des demandeurs. Des rémunérations adéquates devraient sans doute représenter des montants correspondants aux allocations de chômage et aux frais inhérents au programme;

• alternativement, il pourrait être utile de favoriser la pratique du temps partiel dans les programmes, afin de permettre aux demandeurs d'acquérir des qualifications tout en n'étant pas bloqués dans leur recherche d'emploi;

• en termes de ciblage, il est souhaitable de réinsérer des individus peu privilégiés sur le marché du travail. Mais il n'est sans doute pas efficace d'axer les programmes sur ces seules personnes, sous peine de leur coller l'image d'individus à problèmes aux yeux des employeurs potentiels. Et le ciblage peut aussi offrir d'importantes sources d'inéquité entre travailleurs.

En ce qui concerne le moment du ciblage (courte, moyenne ou longue durée), cibler des chômeurs de très longue durée permet de limiter les effets pervers (particulièrement de substitution) des programmes. Mais il est aussi probable que ces chômeurs pourront tirer moins facilement parti des programmes proposés, ceux-ci devenant alors peu efficaces. Layard, Nickell et Jackman (1991) proposent en ce sens de cibler prioritairement des chômeurs de moyenne durée, soit d'environ 6 mois.

Il est encore utile de rappeler que ces pistes d'amélioration, évoquées en termes d'importance relative et de fonctionnement des politiques actives et allant dans le sens d'une meilleure rencontre entre emplois vacants et demandeurs d'emploi sur le marché du travail, s'inscrivent dans un cadre plus général où d'autres politiques visant la création d'emplois gardent un rôle primordial.

Bibliographie

- CALMFORS L., "Politiques actives du marché du travail et chômage - Cadre d'analyse des aspects cruciaux de la conception des mesures", Revue économique de l'O.C.D.E., n° 22, printemps 1994, p. 5-52.
- GOURIEROUX C., "Un modèle de recherche optimale d'emploi", in DROESBEKE, FICHET ET TASSI, "Analyse statistique des durées de vie", Economica, 1989, p. 249-63.
- KIEFER N., "Economic Duration Data and Hazard Functions", Journal of Economic Litterature, june 1988, p. 646-679.
- LAYARD R., NICKELL S. and JACKMAN R., "Unemployment - Macroeconomic Performance and the Labour Market", Oxford University Press, 1991, 618 p.
- MAHY B., "Politique et recherche d'emploi : évaluation microéconométrique", Reflets et Perspectives de la vie économique, Février 1994, pp. 87-102.
- MINISTERE de l'EMPLOI et du TRAVAIL, "Le marché du travail en Belgique", mars 1993, 113 p.
- O.C.D.E., "Politiques actives et marché du travail : évaluation des effets macro- et micro- économiques", Juillet 1993, chapitre 2.

Annexe : Estimations paramétriques des semi-élasticités entre probabilités conditionnelles d'emploi de jeunes

Notes

1. Groupe de Recherche en Economie Appliquée; Université de Mons-Hainaut; Place du Parc, 20; 7000 Mons Tél. : 065373281, Fax. : 065373054

2. Sur base de 3849 emplois vacants transitant par les services publics et en suspend en avril 1995 et de l'hypothèse selon laquelle ils pourraient représenter 20% du total des emplois vacants wallons.

3. Nous ne présenterons pas ici d'explication détaillée des modèles macroéconométriques - qui supposent différentes relations entre probabilités d'emploi, facteurs individuels et durée de chômage - ni des façons de les estimer. A ce sujet, nous renvoyons le lecteur à Gouriéroux (1989), Kiefer (1988) ou Lancaster (1990).

4. Si des modifications dans les programmes ont été apportées durant la période 1990-95, celles-ci pourraient ne pas devoir entraîner d'enseignements très différents de ceux que nous avons obtenus ici. Le programme TCT a été remplacé par le PRIME, alors que les primes accordées dans le cadre du programme ACS tiennent à présent compte de la durée de chômage du demandeur engagé dans le cadre du programme. Les programmes CMT et CST ont été supprimés.