Deuxième congrès La Wallonie au Futur 1991 - Le Défi de l'Education

Description d'un modèle d'analyse prospective
de la situation budgétaire en Communauté française
(secteur enseignement) (1/4)

Muriel Bouchet
Assistante au Groupe d'Economie wallonne, Faculté des Sciences économiques et sociales, FUNDP

Jean-Charles Jacquemin
Professeur à la Faculté des Sciences économiques et sociales, FUNDP

Introduction générale

Soulignons d'emblée que le présent rapport va essentiellement se cantonner à la description d'un modèle élaboré sur tableur. Nous allons démonter sa structure, souligner ses potentialités ainsi que les limites qui lui sont inhérentes. En conséquence, il sera nécessaire de recourir de temps à autre à un langage relativement technique. Nous prions le lecteur de nous en excuser, mais il nous semble qu'une extrême minutie soit particulièrement de mise lorsqu'il s'agit d'aborder un modèle dont la structure est passablement complexe.

Le modèle que nous avons élaboré permet de rendre compte des mutations financières qui affecteront diverses entités décentralisées durant les dix années constitutives de la période de transition prévue par la Loi spéciale de financement (LSF). Ces entités, pour lesquelles des projections sont d'ores et déjà disponibles, sont la Région wallonne et la Communauté française, cette dernière étant abordée, notamment, dans sa composante "matières culturelles et personnalisables".

Malgré cet "éclectisme" du modèle, l'article se contente d'étudier les développements financiers en matière d'enseignement, ce qui ne doit néanmoins pas faire oublier que le budget communautaire est régi par le principe de fongibilité selon lequel toute recette de la Communauté est potentiellement disponible pour financer un besoin quelconque, quelle que soit son origine (enseignement, matières culturelles ou secteur social).

L'étude du seul secteur de l'enseignement n'est cependant pas dénuée d'un intérêt propre. Par ailleurs, des premiers calculs semblent accréditer la thèse selon laquelle le conglomérat "hors enseignement" (1) du budget de la Communauté française présente un solde net nul (dans le meilleur des cas) ce qui montre que tout projet visant à renflouer le secteur enseignement au détriment d'autres compétences est illusoire (2). Autrement dit, les projections réalisées sous la contrainte de nullité du solde net (ou du niveau d'endettement) en 1999 ne seront nullement moins restrictives (en terme de variation induite en matière d'emploi ou de nécessité de hausse des additionnels à l'IPP et de la redevance radio-télévision), que celles que nous effectuons dans la quatrième partie de cet article, où seul le secteur de l'enseignement est pris en compte.

Le rapport est constitué de quatre parties. La première prétend mettre en relief les originalités du modèle, tandis que la seconde s'attache avant tout à en décrire la structure. Les deux autres parties rendent compte de diverses simulations illustratives.

Partie I. Les spécificités du modèle

Notons d'emblée que l'approche adoptée dans cet article se distingue des démarches mises en oeuvre par des études similaires. Cet article va en effet particulièrement insister sur l'estimation des besoins, s'efforçant d'en cerner les déterminants avec un maximum d'exhaustivité. Il nous semble que la meilleure manière de mettre en évidence l'apport propre du modèle consiste à citer les diverses hypothèses, de nature explicite et surtout implicite, qui émaillent le processus d'élaboration de la majorité des autres outils, et à décrire les spécifications alternatives que nous leur substituons.

Afin que la portée exacte de l'innovation soit pleinement perçue, nous n'hésiterons pas à décrire la démarche qui a présidé à son élaboration, ce qui constitue d'ailleurs un utile préliminaire à l'examen détaillé du modèle (Cfr. la seconde section).

1.1. Les hypothèses communément employées et les alternatives avancées par le modèle

Notons tout d'abord qu'en règle générale, les études abordées jusqu'à présent formulent les variations de la population des moins de 18 ans, (qui affectent tant les recettes de l'enseignement (Cfr. la LSF) que les dépenses (optique "besoins")), de façon exogène en postulant par exemple que le nombre des 18 ans et moins va diminuer de façon linéaire, à un taux déterminé et à travers l'intégralité de la période transitoire.

La présente étude adopte un autre angle de vue : l'évolution future de la population des moins de 18 ans est "endogénéisée" grâce à l'intégration au modèle d'un module démographique qui permet en outre d'estimer le nombre de jeunes appartenant à la catégorie d'âge 18-24 ans sur l'horizon 1989 à 1999 (3).

Une autre hypothèse fréquemment adoptée, mais de façon implicite, consiste à considérer que la population scolaire (tous niveaux (4) confondus) est directement proportionnelle au nombre d'enfants de moins de 18 ans ou, en d'autres termes, que le "taux de fréquentation scolaire" (5) relatif à chaque niveau d'enseignement est constant durant la période transitoire. Soucieux de rompre avec ce postulat discutable, nous avons étudié le comportement des ratios de fréquentation observés durant la période 1980-1989 (ou, à défaut, 1984-1989) en désagrégeant l'analyse par niveau. Les diverses "tendances lourdes" qui s'en dégagent sont prolongées (mais dans un souci de réalisme leur expansion est "tempérée" à plus d'une reprise) sur la période 1989-1999, ce qui permet d'estimer les taux de fréquentation futurs. La multiplication de ces taux et de la population des moins de 18 ans nous livre l'évolution probable des effectifs scolaires entre 1989 et 1999. Notons que la même méthode est utilisée pour établir la correspondance entre la classe des 18 à 24 ans et la demande d'enseignement supérieur dérivée.

La seconde hypothèse implicite, qui rend compte du lien population scolaire/nombre de charges enseignantes à temps plein, adopte également le postulat de "proportionnalité stricte" entre les deux grandeurs qu'elle associe. Nous avons quant à nous procédé à une estimation heuristique des fonctions qui relient les séries "population scolaire" et "nombre de charges", observées de 1980 à 1989 pour chaque niveau d'enseignement. Les relations obtenues sont fondées sur une forme générale (6) et sur diverses valeurs de paramètres que nous supposons immuables à travers le temps (7).

Cette dernière hypothèse nous permet d'évaluer la population enseignante au moyen des fonctions estimées sur base des données passées d'une part, et des prévisions portant sur le nombre d'étudiants entre 1989 et 1999. A nouveau, ce calcul est effectué pour chaque niveau d'enseignement. Il reste alors à connaître l'évolution du salaire annuel brut par enseignant (et par niveau) pour appréhender le comportement futur de la masse salariale.

1.2. Le financement des universités

Comme la sous-section précédente l'indique, notre modèle intègre l'examen de la population des 18 à 24 ans dans l'étude des besoins en matière d'enseignement. De concert avec l'évaluation des taux de fréquentation dans le secteur universitaire, cette particularité nous permet d'estimer l'évolution du nombre d'étudiants inscrits dans nos universités.

Pour évaluer les crédits budgétaires octroyés à l'enseignement universitaire dans le futur, nous multiplions simplement le nombre d'étudiants par l'intervention budgétaire moyenne (par étudiant) de la Communauté en 1989. Notons qu'après 1989, ce dernier montant fait l'objet d'un double réajustement afin d'intégrer l'incidence de l'inflation future, et du rythme de croissance réelle dont l'institution universitaire bénéficiera (que le modèle traite comme une exogène puisqu'elle dépend de décisions discrétionnaires, émanant des autorités communautaires ).

1.3. L'extrême variété des exogènes

L'une des principales caractéristiques du modèle est son caractère extensif, ce terme faisant référence à l'extraordinaire variété des exogènes qu'il renferme. Citons en vrac le taux d'inflation, le taux de croissance économique, le taux d'intérêt, des paramètres d'environnement scolaire tels que le traitement des professeurs ou les ratios de fréquentation, le taux de natalité dans les trois régions du pays,...

Signalons en outre que les exogènes utilisées sont présentées d'une manière extrêmement désagrégée : elles sont le plus souvent modulables en fonction de l'année considérée, de la région ou de la communauté dans laquelle on les observe, ou encore du niveau d'enseignement considéré.

Partie II. Description détaillée du modèle financier relatif à l'enseignement

La section précédente comportait déjà une part substantielle de description du modèle, mais elle était uniquement axée sur ses points saillants, sur ses "spécificités" alors qu'il s'agit désormais d'observer l'armature du modèle, et de mettre en relief les hypothèses sur lesquelles repose cette structure.

Notre modèle a été élaboré sur un support qui nous semble être un garant de flexibilité dans l'utilisation et la conception de notre outil d'analyse, à savoir le tableur "Excel". Le modèle a été construit sous la forme d'une constellation de fichiers, chacun se voyant assigner une tâche particulière. Le degré de symbiose entre eux est cependant tel que l'information circule de façon extrêmement fluide à travers le modèle, de sorte qu'il réagit quasiment "en temps réel" suite à la survenance d'une impulsion exogène, quelle que soit par ailleurs sa nature.

Compte tenu du caractère systémique du modèle, le meilleur moyen d'étudier son fonctionnement n'est pas de noyer le lecteur sous un flot de commentaires : une représentation graphique est mieux à même de refléter le dédale des interrelations entre fichiers. Seuls les commentaires associés aux hypothèses adoptées et aux sources utilisées viendront compléter les graphes.

2.1. Le modèle communautaire. Horizon 1989-1999

Légende relative aux deux schémas :

FICHIER

Relatif aux fichiers devant être simultanément ouverts pour que le modèle soit en mesure de fonctionner.

FICHIER

Fichiers de données, autonomes par rapport au système des "fichiers ouverts".

--------> Transmission d'information.

Graphe 1: Schéma général relatif aux finances communautaires  

COMM

Solde net à financer et dette de la communuauté en matière d'enseignement

POPSCOL

Nombre d'étudiant universitaire

DEMOG

Nombre de 18 à 24 ans (1989 - 1999)

Graphe 2 : Schéma relatif à la masse salariale 1989 - 1999

EXO

Variables macro, dont le taux d'inflation

Nombre de naissances dans les trois régions

POPSCOL

EXO

Description du contenu des feuilles "Excel"

EXO
Fichier des exogènes, pouvant être modifiées à volonté.

DEMOS
Feuille démographique permettant de prévoir l'évolution de la population résidente (belges + étrangers) par classe d'âge (0 à 100 ans).

DEMOG
Sous-ensemble de DEMOS rendant compte de l'évolution de la population de 0 à 24 ans, uniquement, et la répartissant par cohortes d'âge.

SCOLARI
Pour chaque niveau d'enseignement, ce fichier calcule le taux de fréquentation scolaire observé dans le passé (1980-1989 ou 1985-1989). Méthode adoptée : nous opérons par glissements rétroactifs en utilisant une méthode similaire à celle que DEMOS met en oeuvre (Cfr. L'hypothèse (A°) supra). Notons que les taux de natalité employés sont les taux observés dans le passé, en lieu et place des taux projetés pour la période 1990-1999 (= méthode DEMOS ).

POPSCOL
Estime l'évolution de la population scolaire à partir des classes d'âge et des taux de fréquentation.

TABLE
Permet de déterminer quel type de fonction de retard est le plus à même d'expliquer les variations observées du nombre de charges enseignantes.

MASSAL
Permet de calculer l'évolution de la masse salariale entre 1989 et 1999.

Notes

(1) Les éléments constitutifs de ce "conglomérat" sont le budget des opérations en capital et les dépenses de formation, ainsi que les postes relatifs aux matières culturelles et personnalisables. Nous envisageons de les associer à une prochaine version du modèle (l'intégration est déjà une réalité pour la dernière catégorie de crédits citée).
(2) Les récentes déclarations du Ministre F. Guillaume et du responsable de l'ONE, qui soulignent le caractère étriqué des budgets sociaux de la Communauté, en attestent.
(3) Bien qu'ignorée par la loi de financement, cette classe d'âge est également génératrice de besoins en matière d'enseignement supérieur et universitaire.
(4) Les "niveaux" auxquels cet article fait référence de temps à autre sont les suivants : maternel, primaire, secondaire, supérieur, promotion sociale et spécial. L'enseignement universitaire est étudié de façon distincte.
(5) Le "taux de fréquentation scolaire" est un amalgame entre le taux de scolarisation et la fréquence des doublements de classe.
(6) Qui suppose que les variations du nombre d'enseignants ne s'adaptent aux fluctuations subies par les effectifs scolaires qu'avec un certain retard (4 rangs de retard sont introduits dans la forme générale). A chaque rang correspond un poids différent, de sorte que le "lag" moyen induit par la forme générale et la valeur de ses paramètres est différent de 4 ans. Nos estimations indiquent d'ailleurs qu'il est généralement inférieur à deux ans pour tous les niveaux.
(7) Mais en fait ces paramètres sont introduits sous forme de constantes dans le modèle, ce qui implique qu'ils peuvent être aisément modifiés. En conséquence, il est possible de rendre compte d'éventuelles modifications en matière de mise en disponibilité d'enseignants, par exemple.

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