Diagnostic de départ ⁽²⁾

L’aménagement du territoire est un objectif politique important. L’organisation spatiale doit en effet participer à l’alliance de la promotion de l’autonomie et du renforcement des solidarités, y compris avec les générations futures. Elle traduit dans la structuration du territoire l’expression culturelle d’une société et est en même temps créatrice de la culture de cette société. Les décisions concernant l’organisation des différentes fonctions (logement, activités économiques, commerces, écoles, hôpitaux, équipements de loisirs, infrastructures de transports, etc.) conditionnement en effet le cadre de vie de chacun. Elles peuvent avoir des répercussions considérables dans de nombreux domaines : qu’on pense notamment à leurs effets sur les déplacement (qu’elles peuvent multiplier ou au contraire réduire) ou sur le développement de certaines sous-régions ou de certains quartiers. La protection des fonctions les plus faibles, c’est-à-dire les moins rentables économiquement, est souvent un enjeu crucial, à court et à long terme.

Le problème principal rencontré en Wallonie en matière d’aménagement de l’espace réside dans la désurbanisation. Ce phénomène, dont l’origine est socio-culturelle et le développement non maîtrisé par une volonté politique, entraîne des coûts gigantesques : paupérisation des centres-villes; gaspillage du sol, ressource non-renouvelables; dégradation des espaces ruraux par les lotissements ou les zones d’activité économique; persistance et multiplication des friches industrielles et urbaines; accroissement des déplacements, surtout routiers et particulièrement le transport en camion; augmentation constante des pollutions de l’air et de l’eau, et de leurs conséquences en matière de santé publique; fragmentation des milieux naturels et perte de biodiversité; dialogue insuffisant des pouvoirs publics entre eux et avec la population notamment en ce qui concerne les conflits d’implantation; etc.

D’où provient cette non-volonté politique ? On peut formuler l’hypothèse raisonnable suivante : d’une part, une absence de considération pour le long terme dans la décision politique, ainsi qu’une faible prise en compte de l’ensemble des facteurs (influence d’un projet sur la mobilité, sur l’environnement, sur la santé, etc.); d’autre part, une concurrence territoriale non régulée entre villes, sous-régions, partis politiques, entre ville et campagne, signée par l’échec du PRAT (Plan régional d’Aménagement du Territoire).

De cette non-volonté politique sont issues deux conséquences :

1. La mobilité devient ingérable : les distances entre le domicile et le travail s’allongent. Plus de 75 % des actifs se déplacent en voiture, le taux de motorisation est de 39,5/100 habitants, le transport en commun est en baisse.

2. Les ressources naturelles ne sont pas gérées, ce qui cache une dette écologique coûteuse à long terme .

Les éléments qui renforcent ces évolutions sont nombreux : le contexte culturel n’est pas favorable à l’attachement au patrimoine culturel et naturel; la Belgique est une sorte de courant d’air commercial aux confins de grandes nations et la perméabilité à la civilisation consumériste américaine est historiquement élevée; la faiblesse politique face à l’économique; et relativement à d’autres pays européens, la faiblesse de l’associatif de défense de l’environnement et du cadre de vie.

Néanmoins, des facteurs importants permettent de penser que ces évolutions peuvent cesser : la sensibilité de la population aux atteintes au cadre de vie et à la santé est en hausse; nous sommes au bout de nos ressources et de la congestion spatiale; l’efficacité de l’action publique est en hausse et un début de décloisonnement se fait jour; une certaine unification des procédures et une relative pluridisciplinarité dans l’élaboration des plans d’aménagement se font jour (plan d’environnement pour le développement durable, plan de mobilité et de transport en Wallonie, schéma de développement de l’espace régional).

Options

Parler d’aménagement du territoire, c’est avant tout parler de choix de société : quel type de développement voulons-nous ? quel projet social ? quel épanouissement culturel ? dans quel environnement ?

Il importe donc de concevoir un développement spatial qui inscrive le territoire wallon dans une perspective de développement durable. Ce projet doit s’inspirer de deux grands principes :

1. Le bien-être de la population, ce qui signifie qu’il faut promouvoir la convivialité et les relations harmonieuses avec l’environnement social et naturel;

2. Le développement soutenable, c’est-à-dire un développement économique durable, sûr et juste, qui tienne compte à la fois des aspects locaux et globaux et qui nécessite pour ce faire de décloisonner sociétal tout entier.

Les propositions relevées dans ce carrefour en matière de développement territorial visent trois objectifs essentiels :

• le territoire comme matrice des politiques sectorielles;
• la redéfinition des échelles pertinentes du développement;
• l’évaluation publique des politiques publiques.

Objectifs et propositions

1. Le territoire comme point d’appui d’un changement radical de perspective de développement ⁽³⁾

Concevoir les nouvelles stratégies pour positionner la Wallonie au XXIème siècle impose de se situer à un niveau de globalité élevé, au risque sinon de se cantonner dans des mesures peu articulées, partielles, contradictoires et peu cumulatives d’effets.

En préalable, notons que cela nécessite également de modifier en profondeur les structures administratives et politiques, non pas tant en termes d’organigrammes que de mode de fonctionnement. S’impose donc une véritable culture du changement : acceptation des innovations techniques et organisationnelles, recherche de l’équilibre entre autonomie et décloisonnement des administrations, assainissement du rapport politique -administration.

La mondialisation de l’économie, la croissance des flux immatériels et, plus largement, la société de l’information ont pu faire croire que le territoire, l’espace devenaient absents. L’un et l’autre devenaient des réceptacle neutres de mouvements, de flux et de localisations : tout se déroulait sur et non dans le territoire. Or, la mondialisation n’abolit pas les territoires ⁽⁴⁾. Et ceux-ci deviennent aujourd’hui un des bases des projets collectifs, corrélativement à la réduction de la régulation traditionnelle par l’Etat via les politiques économiques, monétaires ou fiscales. Le territoire est un des champs où la régulation peut être exercée par l’Etat, qu’il s’agisse de nations ou de régions. Ainsi, l’organisation du territoire – ville, banlieue, littoral, montagne, espace rural – les infrastructures de transport et la répartition de l’intelligence (universités, recherche, écoles, etc.) sont les éléments fondateurs d’un grand projet mobilisant ⁽⁵⁾ et le rôle de l’espace dans le développement durable doit être renforcé, car il est un gisement de gains de productivité ⁽⁶⁾. Le territoire devient donc "facteur de production", au même titre que les deux autres facteurs de production classiques : le travail et le capital, ce qui désigne bien son importance dans les processus de croissance et de développement.

Par ailleurs, comme la plupart des décisions se traduisent par une implantation ou une transformation de bâtiments ou d’infrastructures, de modes d’occupation ou de flux, le territoire est un "juge" visible et impitoyable de la capacité à maîtriser ou non la concurrence, à renforcer ou non la solidarité, à faire converger les politiques et à en mener de pertinentes. Les incompatibilités entre les activités, les rejets, les destructions paysagères, les recompositions urbanistiques sont autant de révélateurs. La gestion des territoires, ou mieux, le développement territorial, est pour l’essentiel, à différentes échelles, la gestion des contraires (compétition vs coopération, centre vs périphérie, hiérarchie vs réseaux, etc.).

Trois menaces pèsent sur le territoire wallon :

• La marginalisation : la Wallonie est au centre d’un espace dont les extrémités sont les ensembles urbains de taille mondiale que sont Londres, Paris et le Rhur, la mégalopole du nord européen (PIB/hab de 121 en 91, CEE=100). Au sein de celle-ci, la Wallonie et les régions qui l’entourent (PIB/hab.=108) sont une périphérie par rapport à ces trois métropoles. Le risque de marginalisation est donc sérieux, même en se situant au cœur du système spatio-économique de l’Europe. poumon vert, voire la "réserve indienne bénéluxienne". Les schémas d’infrastructures de communication comme les "eurocorridors" des documents européens montrent qu’il y a, volontairement ou pas un contournement de la Wallonie. Une telle menace nécessite une vision claire de la place de la Wallonie en Europe et une stratégie cohérente, continue, s’inscrivant durablement dans les courants de développement.

• La dislocation externe : avec la disparition des frontières, les nouvelles logiques économiques et les programmes transfrontaliers, des forces centrifuges entrent en action. Avec la proximité de centres urbains importants à ses frontières (Bruxelles, Lille, Eurégio, Luxembourg), la Wallonie risquent de s’effilocher sur ses franges. La question centrale est donc d’articuler une politique combinant l’exogène et l’endogène, c’est-à-dire une politique d’aménagement intégrant les contraintes tout en étant suffisamment volontariste ⁽⁷⁾. L’existence institutionnelle de la Région wallonne, notamment dans la sphère des relations extérieures, est déjà un instrument important pour mener une telle politique vis-à-vis des régions limitrophes. Toutefois, cette capacité de négociation suppose une cohésion régionale forte pour dépasser la "dislocation interne" (cfr infra) et générer une masse critique qui ancre les activités venues de l’extérieur et génère des processus locaux de développement ⁽⁸⁾.

• La dislocation interne : le risque est grand que les intérêts locaux ne prévalent en matière de décision politique. Le sous-régionalisme a fait des ravages en Wallonie. La diversité humaine, des paysages, des tissus économiques, est certes un atout, mais dans la mesure où elle est balancée par un souci de cohérence au niveau régional. Mais deux phénomènes structurels interviennent également dans le risque ‘interne’. Tout d’abord, la dichotomie entre rural et urbain, difficilement saisissable empiriquement mais souvent évoquée. Elle doit sans doute être située à son niveau : servir de catalyseur de revendications et de projets. Ensuite, les basculements au sein du territoire wallon. Le sillon industriel, majoritaire démographiquement et économiquement, fait aujourd’hui face à un autre axe en développement : l’axe "Nationale 4". L’enjeu est donc double : prendre la mesure de l’évolution de la réalité territoriale wallonne (par l’observation) et dégager un projet spatial fort et fédérant la diversité spatiale.

Le territoire wallon est le patrimoine commun de ses habitants (CWATUP). Sa gestion, s’appuyant sur le niveau local et régional, doit être politiquement de la responsabilité du gouvernement wallon, car c’est là que se joue l’identité et le développement de la Wallonie. C’est là que doit s’élaborer une vision globale traversant les politiques sectorielles (environnement, transport, économique, urbanistique, etc.), ferment d’un accord large de l’ensemble des acteurs, s’appuyant sur une infrastructure administrative matrice d’un travail transversal.

Ainsi, pourront être rencontrés les exigences minimales du développement durable : la prise en compte du long terme, la primauté de l’intérêt général, la cohérence des politiques sectorielles et la participation des habitants à la définition des politiques publiques.

2. Redéfinir les échelles pertinentes du développement 

Dans le cadre global défini ci-dessus, il s’agit d’impulser des dynamiques de développement au niveau sous-régional, des "efforts de coordination". En effet, ce niveau est à la fois celui où les acteurs se reconnaissent mutuellement et celui où s’inscrivent les différences sensibles de tissu économique, de paysage, de flux de populations, d’attraction des centres, de réalités sociales. L’enjeu est de mailler le territoire wallon avec de nouveaux outils – les bassins – qui permettent aux acteurs locaux (économiques, culturels, sociaux) de mettre en œuvre des stratégies concertées autour d’objectifs de développement précis, dont les effets peuvent être perceptibles à cette échelle.

Ainsi, la dynamique de développement engagée en Hainaut occidental comme "terre d’excellence" par la mise en œuvre d’une démarche de qualité totale (partir des besoins, impliquer tous les acteurs, se considérer tous comme fournisseur et client, prestataire et usager) et de responsabilisation les acteurs sociaux, économiques, culturels, associatifs autour d’objectifs concrets (réduire le chômage des jeunes) ⁽⁹⁾ et évaluables. Si elle a ses limites en terme de consensus, elle peut cependant constituer un modèle exportable à l’ensemble des autres sous-régions. En l’occurrence, le double mouvement de stimulation de l’innovation et de réponse aux besoins sociaux, lorsqu’il est, comme ici, entrepris d’une seul tenant, possède une force de mobilisation sociale insoupçonnable.

Dans ce cadre, les intercommunales devraient jouer un rôle actif ⁽¹⁰⁾, à la condition expresse qu’elles sachent s’adapter, s’ouvrir leurs organes de direction à la société civile (universités, entreprises, acteurs associatifs, interlocuteurs sociaux), travailler en réseau et développer des synergies avec d’autres institutions.

Ce "nouveau" niveau de territoire pertinent, qui change en fonction du champ d’action considéré (un bassin de formation, un bassin industriel ou un bassin de gestion de l’eau ne coïncident pas nécessairement) doivent pouvoir s’appuyer sur des espaces de représentation politique stables et adaptés. Dans cette optique, les "Communautés urbaines" ou les "Pays" sont des notions pertinentes à développer sur l’ensemble du territoire wallon.

Mais comment alors intégrer ce maillage de sous-régions dans le cadre d’un développement territorial conçu au niveau régional ? Comment déployer une concertation large entre les différents acteurs à ces deux niveaux et entre ceux-ci ? La réponse réside dans le principe de la "subsidiarité active". Elle repose sur la combinaison de quatre principes simples :

1. C’est au niveau le plus "bas", le plus proche du terrain, que l’on peut inventer des réponses adaptées à la diversité des contextes et mobilisant au mieux les acteurs et leur créativité.

2. Cette invention doit se faire à l’intérieur d’un certain nombre de "contraintes" exprimées par le niveau d’au-dessus et qui résument les nécessités de cohérence.

3. Ces contraintes ne doivent pas être définies comme des normes uniformes, par des "obligations de moyens", mais par des "obligations de résultat", ce qui permet à chaque niveau […] d’inventer les moyens les plus appropriés d’atteindre ce résultat.

4. Les "obligations de résultat" elles-mêmes ne tombent pas du ciel; elles sont, au contraire, mises en évidence par un échange d’expériences qui permet progressivement d’énoncer des principes généraux d’action.

5. Enfin, une obligation de résultat suppose une évaluation conjointe, elle-même moteur de l’innovation ⁽¹¹⁾.

La subsidiarité active peut se traduire concrètement dans le concept de "Contrat de plan Région-Bassin" (en France, on dirait "Etat-Région"). Elle indique bien la nécessaire réévaluation de nos échelles de pouvoirs. Reconnaître cette diversité sous-régionale-là, c’est reconnaître les territoires pour mieux les transcender.

3. Evaluation démocratique des politiques publiques et indicateurs

Pour mettre en œuvre les deux objectifs précités, il faut renforcer les lieux d’implication (de responsabilisation) des acteurs. Une fonction peut favoriser la participation de tous à la définition des politiques publiques, à la recherche des solutions concrètes et à la réflexion critique sur les résultats obtenus : l’évaluation démocratique des politiques publiques ⁽¹²⁾. Comme outil destiné à faire évoluer les systèmes, elle vainc bien des résistances au changement. L’évaluation pousse les pouvoirs publics à devenir plus efficaces et plus accessibles aux citoyens. En ce sens, elle permet de compléter un tant soit peu notre régime de démocratie représentative par un élargissement de la délibération publique.

L’évaluation est aussi une condition nécessaire à la redéfinition des échelles pertinentes du développement et d’une stratégie de développement territorial. Face à la multiplicité des dispositifs, des niveaux d’intervention publics et des acteurs – et si un territoire se donne des orientations stratégiques et des programmations à long terme –, alors elle peut permettre de répondre aux questions qui se posent sur l’adéquation des résultats des politiques aux objectifs stratégiques initiaux, à l’efficacité des programmes et au sens de l’action publique.

Mais, on ne gère pas ce qu’on ne mesure pas. Il est non seulement indispensable de disposer de batteries d’indicateurs fiables, accessibles à tous et diversifiés, mais également choisis judicieusement, en fonction des objectifs fixés par les politiques publiques que l’on désire évaluer. Or, le constat est simple pour la Wallonie : le désastre statistique est patent. Les données traditionnelles sont lacunaires, tardives, peu accessibles et insuffisantes. Quant aux indicateurs de développement durable, de bien-être social, de santé régionale, d’aménagement de l’espace, etc., ils sont quasiment inexistants. Cela relève d’une culture politique figée, qui n’intègrent que trop peu les nouveaux enjeux qui se font jour, nécessaires à un développement global et diversifié du territoire wallon. C’est d’un véritable tableau de bord de l’évolution de la Wallonie dont nous avons besoin, prenant en compte l’ensemble des dimensions du développement, mis à jour en continu et accessibles à tous. La construction de ces indicateurs, de même que la mise en place de démarches d’évaluation des politiques régionales, nécessitent à la fois de l’humilité, du travail en commun, un pilotage démocratique et une volonté de "rendre public".

Un des effets secondaires non négligeables de la mise en œuvre de démarche d’évaluation et de batterie d’indicateurs sera de permettre une plus grande transparence dans l’accomplissement de l’action publique ⁽¹³⁾. La reddition publique des comptes est un des fondements bien trop oubliés de la démocratie.

Notes

(1) La synthèse proposée ici constitue évidemment une réinterprétation des interventions des acteurs, une mise en forme subjective d’analyses, de propositions, d’options politiques. Ce texte n’engage donc pas les personnes dont il s’inspire.

(2) Cette partie est principalement inspirée de l’intervention, comme témoin, de Thérèse Snoy, secrétaire générale d’Inter-Environnement Wallonie.

(3) Cette partie est directement inspirée de l’intervention, comme témoin, de Luc Maréchal, Inspecteur général à la Direction générale de l’Aménagement du Territoire, du Logement et du Patrimoine du Ministère de la Région wallonne.

(4) Georges BENKO, dans Alternatives Economiques, n°37, 1998, hors-série.

(5) Jean-Louis GUIGOU, France 2015, Recomposition du teritoire national, Datar/Editions de l’Aube, 1993, p.7)

(6) Ibid.

(7) Luc Maréchal, "Wallonie entre centre(s) et périphérie(s)", in Recomposition et développement des territoires, Paris, L’Harmattan, 1998, p.336.

(8) Voir, en particulier, les travaux de Michel Quévit.

(9) Voir la présentation du témoin Michel Foucart, administrateur délégué de Technord : une première en Europe, réalisée avec 35 entreprises, une maison de la culture, les TEC, mutualités, syndicats, associations citoyennes, jeune chambre économique, autour d’un budget de 7 millions de francs, d’une charte réglant le mode de fonctionnement de ce ‘collectif’ et de 3 objectifs fédérateurs : la collaboration enseignants - entreprises; 10.000 étudiants peu qualifiés en cours du soir sur modules courts et ciblés; mise en commun de savoir-faire au profit d’entreprises multi-services marchandes. C’est typiquement ce que l’on appelle du travail en grappe et de la mise en réseau.

(10) Ce qui, précisons-le, n’est pour l’instant pas le cas dans l’exemple cité du Hainaut occidental : les acteurs ont soigneusement évité de s’adresser aux structures publiques de soutien au développement économique (telles les intercommunales), de peur de voir s’enliser leur projet dans des clivages, des blocages et des enjeux qui ne sont pas les leurs…

(11) Pierre CALAME, Réforme des pouvoirs, des articulations grippées, dans Oser l’avenir, alliance pour un monde responsable et solidaire, document de travail n°100, éd. Mayer, 1998.

(12) Voir Patrick VIVERET, L’évaluation des politiques et des actions publiques, Rapport au Premier ministre, La Documentation française, juin 1989.

(13) Ainsi, au niveau le plus "basique", il faut que l’autorité publique puisse répondre – tant en terme de capacité que de volonté – aux questions que lui pose la population. C’est loin d’être le cas aujourd’hui, par exemple en matière de santé publique. Ce qui, dans le cadre du développement accéléré du phénomène nimby n’est pas sans poser problème. Voir à ce sujet l’intervention comme témoin de Philippe Adam, administrateur-directeur de la Société publique d’aide à la qualité de l’environnement (SPAQUE).