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Le financement de la
solidarité :
Structure institutionnelle, champs d'actions budgétaires, et
contraintes financières
Réginald
Savage
Conseiller au Service d'Etudes
du Ministère des Finances
Introduction. La solidarité: un concept large à situer dans son
contexte social et temporel (inter-générationnel)
Le financement de la
solidarité couvre une problématique a priori très large et très générale, qu'il
importe de circonscrire.
D'abord, il convient de
préciser la nature de cette "solidarité" à financer (solidarité "passive",
"active") ainsi que les groupes sociaux concernés (ceux devant bénéficier de
cette solidarité et ceux devant contribuer à son financement).
Il apparaît cependant
d'entrée de jeu que le financement de la solidarité ne peut se limiter au seul
financement du système actuel de sécurité ou de protection sociale, c'est-à-dire
à son seul versant "compensateur" ou "protecteur" de type "passif". Les formes
prises par la marginalisation ou l'exclusion sociale ont depuis des années et
encore plus récemment pris des formes trop multiples ou plurielles (travail,
formation, logement, santé, culture) que pour être ramenées à une simple - même
si vitale - question de compensation monétaire.
De plus, les prises de
conscience plus aiguisées et relativement récentes du caractère
multidimensionnel de l'intégration sociale et de la qualité de vie, ainsi que du
caractère inter- générationnel des enjeux redistributifs, obligent aujourd'hui
plus que jamais à penser la solidarité tant dans l'espace social que dans le
temps. La solidarité au sens large englobe alors selon cette optique tant les
enjeux écologiques majeurs (la gestion - et le financement - du passif
écologique dont vont hériter les nouvelles générations) que la prise en compte
correcte - dans le temps - des défis socio-démographiques à venir dans les
principaux pays industrialisés.
On concevra alors que le
concept de solidarité recouvre finalement l'essentiel des fonctions collectives
au coeur des politiques publiques, tant dans leurs aspects redistributifs qu'allocatifs
(politiques d'emploi notamment) et productifs (de services publics et
non-marchands ou mixtes).
Pour clarifier la
discussion cependant, un certain nombre d'aspects par trop généraux ou
englobants seront à ce stade laissés de côté.
Les aspects
internationaux et mondiaux (relations Nord-Sud et Est-Ouest) de cette
problématique de financement de la solidarité, qui pourtant sont sans doute très
importants à moyen et long terme dans une perspective de développement
planétaire durable
(1) , seront ici laissés de côté. L'approche sera centrée sur le cadre
d'analyse belge, avec ses particularités institutionnelles, et situé dans son
contexte européen.
Dans la suite de cette
contribution, nous aborderons successivement les points suivants:
1. Les contraintes
budgétaires de court-moyen terme et leurs implications sur le financement de la
solidarité.
2. Le financement de la solidarité dans le contexte institutionnel et
budgétaire spécifique belge.
3. Les implications financières de la Réforme de l'Etat de 1989 (+1993)
pour la Région wallonne et l'Entité "II."
(2)
en général.
4. Un point de vue sur le financement de la solidarité dans le contexte
inter-générationnel de plus long terme.
5. Les options possibles de court-moyen terme (1996-97).
1. Les contraintes
budgétaires de court-moyen terme et leurs implications sur le financement de la
solidarité.
La question du
financement de la solidarité, au niveau belge, n'est pas une question abstraite
ou théorique. Elle se pose actuellement dans un contexte interne et européen
bien précis, qui en détermine assez largement le contenu. Ce contexte interne et
européen peut être décrit schématiquement comme suit:
-
une contrainte
"Maastrichtienne" forte de convergence budgétaire à court terme (1996-97),
doublée d'un objectif largement consensuel - dans son principe - d'inversion
durable de l'effet "Boule de Neige"
(3) et de
réduction structurelle du taux d'endettement public belge
(4).
-
un taux de chômage
élevé - particulièrement en Wallonie -, doublé de taux d'activités belges
relativement faibles comparativement à nos principaux voisins; ceci rend
particulièrement urgente la recherche de solutions structurelles aux
fractures sociales et mécanismes d'exclusion générés par le sous-emploi.
Ce contexte financier est
de plus rendu singulièrement difficile dans le cas belge par le niveau actuel et
prévisible élevé des charges d'intérêts (9.3% de PIB attendu en 1996, soit plus
de 20% de l'ensemble des recettes publiques)
(5), exerçant un
effet d'éviction (aussi appelé "effet coucou") sur les dépenses socialement et
économiquement utiles.
Il l'est aussi compte
tenu des objectifs de court-moyen terme en matière de limitation des déficits
budgétaires, obligeant à maintenir un niveau de prélèvements obligatoires
supérieur à la moyenne européenne.
Les finances publiques
belges, et les possibilités de "financement de la solidarité", se trouvent par
conséquent structurellement obérées par un héritage financier bien lourd
comparativement à la plupart des autres pays européens.
Avec un niveau
d'endettement public plus de deux fois supérieur à la moyenne européenne, et des
charges d'intérêts également très nettement supérieures à celles des autres pays
(un écart de plus de 4.5% de PIB ou 360 Milliards ...), l'économie belge se
trouvera en 1995 avec un taux de prélèvements obligatoires très
significativement supérieur à la moyenne européenne (un écart de l'ordre de 4%
de PIB) et un ratio de dépenses publiques primaires (hors charges d'intérêts)
inférieur à la moyenne européenne depuis le début des années 90.
Le poids des déficits
accumulés dans le passé signifie donc dans le cas belge qu'une partie plus
importante des ressources publiques, par ailleurs supérieures relativement à
celles de la plupart des autres pays européens, est et restera absorbée au cours
des prochaines années par le financement des charges d'intérêts.
Ceci limite bien entendu
à court terme les marges de financement de la solidarité, d'autant plus qu'un
certain nombre d'autres caractéristiques de la situation belge en matière
fiscale, dans un contexte d'harmonisation fiscale européenne largement inachevée
voire de tendance à la "concurrence fiscale" ou au "dumping" fiscal, limitent
sensiblement les marges d'action discrétionnaire des autorités politiques en la
matière.
Parmi ces limitations, on
notera en particulier les difficultés rencontrées sur la voie d'une taxation
équitable des revenus du capital mobilier, dans un contexte où l'absence
d'harmonisation fiscale européenne minimale en la matière
(6), les
résistances culturelles, la présence à nos frontières de paradis fiscaux
facilement mobilisables, conduisent à une tendance structurelle à la
défiscalisation compétitive des produits d'épargne et à l'érosion structurelle
des recettes fiscales en la matière.
En matière d'impôts
indirects (TVA, accises), l'exiguïté relative du territoire (augmentant les
risques de détournement de trafic), ainsi que l'écart existant déjà entre
certains taux belges (le deuxième taux TVA notamment) et les minima européens,
imposent également un certain nombre de contraintes aux marges de manoeuvre
discrétionnaires des autorités.
Enfin, l'option prise
récemment au niveau européen, dans le cadre du Livre blanc de la Commission des
Communautés européennes, en faveur d'un allègement des charges sociales
(cotisations) pesant sur le facteur travail, et en particulier sur le travail
peu ou pas qualifié, même si elle s'inscrit dans l'optique positive d'un
renforcement des incitants à l'emploi et d'une croissance plus intensive en
ressources humaines (et donc dans le cadre d'une politique active de
solidarité), pose la question des arbitrages délicats de financement entre
politiques actives de solidarité et politiques "passives" de solidarité
(politiques de compensation monétaire).
En résumé, le financement
de la solidarité doit actuellement être pensé dans un contexte de court-moyen
terme bien particulier, qui est celui à la fois de la Convergence budgétaire
dans le cadre du Traité de Maastricht et de la mise en place de la Monnaie
unique (7), et de
celui des lignes de forces du Livre blanc de la Commission.
Sur le plan budgétaire et
financier, ceci se traduit par la confrontation de logiques et de besoins
contradictoires particulièrement difficiles à articuler de manière cohérente et
efficiente, à savoir:
-
une logique
d'austérité et d'orthodoxie budgétaire de court terme, dont les retombées
potentiellement déflatoires au niveau européen, lorsque mises en place
simultanément et cumulativement, doivent être correctement évaluées et
éventuellement compensées par des inflexions monétaires neutralisatrices
(politique des taux d'intérêts favorable à la croissance) et par le
renforcement à l'échelle européenne des actions structurelles (fonds social
européen);
-
une logique de
réduction sélective du coût du travail non-qualifié, dont il importe de
compenser à court terme les moins-values fiscales et parafiscales par des
sources de financement alternatives si l'on veut que la transition de
politiques de solidarité passives (de type compensatoires) vers des
politiques plus actives (incitatives) se fasse de manière ordonnée et
socialement équitable.
Par ailleurs, comme déjà
explicité en introduction, la Solidarité est un concept multidimensionnel. Elle
met en jeu fondamentalement à la fois:
1) des mécanismes
multiples relevant de la formation des revenus primaires et du partage en amont
des fruits de la croissance et des gains de productivité générés par les actifs,
2) ainsi que des
mécanismes de redistribution secondaires (via les prélèvements fiscaux, les
transferts sociaux, etc.) voire tertiaires (production et diffusion de services
collectifs non- marchands ou mixtes, tels l'éducation-formation, la santé, la
culture, etc.).
Ces mécanismes multiples
ne relèvent pas nécessairement des mêmes acteurs sociaux ou politiques ni des
mêmes instances institutionnelles.
Le premier niveau
(formation des revenus primaires et politiques d'emplois essentiellement au
niveau privé) relève fondamentalement, via la négociation collective plus ou
moins centralisée ou non-, des interlocuteurs sociaux et du Pouvoir politique
central (national et européen, via la règlementation sociale, les particularités
nationales du rapport salarial)
(8).
Le deuxième niveau, celui
de la redistribution secondaire des revenus, continue de relever pour
l'essentiel, pour ce qui est de la Belgique, du cadre national Fédéral.
2. Le financement de la
solidarité dans le nouveau contexte institutionnel et budgétaire spécifique
belge.
Les principes généraux
définis ci-avant doivent par ailleurs pouvoir être appliqués dans un contexte
institutionnel et budgétaire belge qui est marqué par la réforme majeure de l'Etat
opérée en 1989 (et complétée par les accords dits de la St.-Michel de 1992-93),
dont il convient néanmoins d'en synthétiser certains éléments-clés
(9).
On part
traditionnellement de 4 niveaux de pouvoirs biens définis
(10), regroupés
deux à deux en deux grandes Entités (dénommées "I." et "II.") en fonction des
liaisons fonctionnelles ca- ractérisant leur mode de financement.
Cette réforme de l'Etat a
non seulement conduit à une redéfinition du paysage institutionnel et
constitutionnel, mais également à une décentralisation budgétaire importante qui
affecte certains aspects importants des mécanismes de financement de la
solidarité (notamment inter- régionale).
En effet, le Pouvoir
fédéral conserve à ce stade, dans le cadre d'une harmonisation fiscale
européenne minimale et limitée pour l'essentiel à certains impôts indirects, la
quasi-intégralité des prérogatives fiscales et para-fiscales. L'autonomie
fiscale (au sens restreint de "en matière de recettes fiscales") des Régions
nouvellement crées reste des plus limitées
(11), et elle
est pratiquement inexistante au niveau des Communautés.
En prenant en
considération l'ensemble consolidé de l'Entité "II." (Communautés et Régions,
Pouvoirs provinciaux et communaux), on peut estimer à quelques 3.8% de PIB
seulement (à peine plus de 7.5% des ressources publiques globales), la part de
ses recettes publiques propres, c'est-à-dire ne dépendant pas directement de
décisions de l'Autorité centrale et/ou de mécanismes de financement - comme la
Loi Spéciale de Financement (LSF) des C&R - sur lesquels l'Entité "II." n'a
aucun pouvoir discrétionnaire.
Par ailleurs, largement
plus de la moitié de ces ressources propres ou "autonomes" de l'Entité II.
provient actuellement des centimes communaux additionnels.
En termes de compétences
budgétaires, les choses sont un peu différentes. La réforme de l'Etat de 1989 a
consacré l'organisation d'un processus important de décentralisation budgétaire.
Pour situer son impact quantitatif, il n'est pas inutile de procéder à un
chiffrage schématique des grandes masses en présence et de leur articulation.
Au sein de l'entité "I.",
nous retrouvons le Pouvoir Central National (PCN) et la Sécurité Sociale (SECSO).
Ils sont regroupés ici pour la raison principale que la Sécurité Sociale dépend
directement pour pratiquement un cinquième du PCN pour ce qui est de son
financement (12).
De plus, restant jusqu'à
présent nationale, sa gestion globale reste sous la tutelle du Pouvoir Central
National, en concertation avec les partenaires sociaux (syndicats, mutuelles, em-
ployeurs, prestataires de soins, etc.). Ce lien de dépendance financière de la
sécurité sociale à l'égard du PCN est important, notamment dans le régime des
salariés, où la subvention du PCN au régime général, fixée pour 1992 à 192
Milliards, constitue un enjeu majeur pour l'équilibre financier du système ou le
rythme de croissance d'"équilibre" des dépenses sociales
(13).
On remarquera
symétriquement que dans la nouvelle configuration fédérale belge, le total des
subventions du PCN aux régimes sociaux n'est pas loin de représenter un quart
des propres dépenses primaires ou hors intérêts du PCN, ces dernières ayant par
ailleurs été fortement amputées par la dernière réforme de l'Etat.
Au niveau de l'entité "II.",
on retrouve d'une part un bloc dominant, constitué des Communautés et Régions
(C&R), gérant depuis 1989 un bloc de compétences (hors charges d'intérêts)
représentant actuellement au bas mot 700 Milliards de francs courants (dont plus
de 350 Milliards pour l'enseignement des deux communautés). D'autre part, on
retrouve les Pouvoirs locaux (PL) soit essentiellement les Communes, dont une
des caractéristiques essentielles est qu'elles sont passées en 1989 sous la
tutelle des Régions (et non plus du Pouvoir Central), et que plus de 40% de
leurs ressources financières proviennent du fonds des Communes (dorénavant
régionalisé) ou des Communautés (financement de l'enseignement communal).
En finale, on obtient
donc, en termes de dépenses propres consolidées
(14) et finales
(15) hors
intérêts, que l'entité "I." avec environ 2200 Milliards (1995), est largement
dominante par rapport à l'entité "II.", avec ses 1100 Milliards et quelques.
Au sein de l'entité "I.",
c'est la Sécurité Sociale qui domine à ce niveau avec près de 70% des dépenses
primaires finales (comparativement à 30% pour le Pouvoir fédéral), alors qu'au
sein de l'entité "II.", les C&R (hors transferts aux communes), ne dominent que
modérément avec un poids relatif d'un peu moins de 60%.
En termes de ressources
avant transferts internes cependant, les proportions sont sensiblement
modifiées, puisque le Pouvoir fédéral continue à prélever des ressources
(fiscales et non- fiscales) à concurrence de 2150 Milliards environ (27% du
PIB), soit pratiquement le double des cotisations de Sécurité Sociale (15% de
PIB environ). Le tiers environ de ces ressources fiscales cependant (soit
quelques 750 Milliards) se retrouve automatiquement transféré aux C&R dans le
respect de mécanismes précis votés par une Loi Spéciale de Financement (LSF) à
majorité spéciale des deux tiers, et sur lesquels le PCN ne dispose dorénavant
plus d'aucune marge de décision discrétionnaire.
Le PCN se caractérise
alors par une structure de financement particulièrement vulnérable, puisque
d'une part ses recettes propres sont le résultat résiduel de l'évolution globale
des recettes fiscales et d'un montant légal qu'il est tenu de verser aux C&R,
pratiquement indépendamment de la conjoncture.
D'autre part les charges
d'intérêts à ce niveau restent écrasantes, puisqu'elles représenteront en 1995
au bas mot plus de 650 Milliards, soit pas moins de la moitié des recettes
propres du PCN (après transferts aux C&R et à la Sécurité sociale), et plus de
40% des dépenses totales du PCN. Autre illustration encore, une hausse imprévue
d'un pour-cent (1% ou cent points de base) du taux d'intérêt moyen sur la dette
publique belge à court terme entraîne à lui tout seul une charge additionnelle
de l'ordre de 25 à 30 Milliards de FB, soit l'équivalent de près de 3% des
dépenses hors intérêts du PCN, et de près de 4% de ces mêmes dépenses, mais hors
transferts aux régimes sociaux.
3. Marges et limites
d'un financement spécifiquement wallon de la Solidarité.
Du côté wallon à
strictement parler (budget de la Région wallonne) et francophone au sens large
(compétences régionales et communautaires francophones), les marges d'actions
restent cependant relativement limitées. Au niveau de l'ensemble de l'Entité "II."
du monde francophone (Région, Communauté, Provinces et Communes), on peut
estimer les masses budgétaires totales en jeu à un peu plus de 5% de PIB
national, soit 12 à 13% environ du PIB régional correspondant). Hors
enseignement, le chiffre correspondant est cependant ramené à 7 à 7.5% du PIB
régional, alors qu'on peut estimer le poids relatif des transferts sociaux
(Sécurité sociale) en faveur des résidents wallons à trois fois ce pourcentage,
soit environ 22% du PIB régional wallon.
Les marges d'action
publique spécifiques au niveau wallon restent par ailleurs limitées par la
dynamique propre des mécanismes de financement mis en place à moyen et long
terme dans le cadre de la Loi Spéciale de Financement de 1989, même complété par
les accords de la St.- Michel, ainsi que par les implications des accords
intra-francophones (accords dits de la St.- Quentin) en faveur du refinancement
de la Communauté française.
Ces implications
(récemment actualisées) ont été décrites plus en détail ailleurs (8). Sans
entrer dans des détail inutiles, rappelons cependant ici quelques traits
essentiels des conclusions dégagées.
Les mécanismes de
financement mis en place en 1989 et complétés en 1993 prévoient un régime
transitoire (1989-1999) et un régime dit "définitif" (post 1999). Le régime
transitoire se caractérise par un certain nombre de mécanismes qui peuvent être
schématisés comme suit.
Au départ (1989), la part
wallonne (et plus généralement francophone) dans le total des matières
(dépenses) régionalisées et communautarisées était significativement plus élevée
que la part wallonne (francophone) correspondante dans les ressources
financières localisables (Impôt des Personnes physiques) et/ou dans le total
national du nombre de jeunes "scolarisables"
(16).
Il a donc été prévu un
certain nombre de mécanismes transitoires et progressifs (jouant sur une dizaine
d'années) visant à faire converger (à la baisse) la part des moyens transférés
(à la Région wallonne et à la Communauté française, ainsi qu'à la Région de
Bruxelles-Capitale) sur la part effective des Entités correspondantes dans les
ressources financières localisables (Impôt des Personnes physiques) et/ou dans
le total national du nombre de jeunes "scolarisables".
Il a certes été prévu un
mécanisme central de Solidarité (appelé "Intervention de solidarité") en faveur
de la (ou des) Région(s) dont l'I.P.P. par tête serait inférieur à la moyenne
nationale. Ce mécanisme joue actuellement en faveur de la Région wallonne; il a,
et aura également à l'avenir pour conséquence que la convergence à la baisse de
la part des ressources transférées à la Région wallonne (sur son poids fiscal
effectif inférieur) ne sera pas complète. En d'autres termes, le principe "du
juste retour" (à chacun selon ses moyens et non selon ses besoins) est ici
partiellement atténué par un mécanisme correcteur.
En termes dynamiques ou
évolutifs, ces divers mécanismes mis en place ont et auront pour conséquence,
tout au long de la période transitoire, que les moyens financiers transférés à
la Région wallonne (ainsi qu'à la Région bruxelloise et à la Communauté
française) croissent et croîtront structurellement moins vite que ceux
transférés à la Communauté flamande (compétences régionales et communautaires
confondues). L'écart annuel de croissance entre les recettes consolidées
(régionales et communautaires) transférées aux deux grandes Entités peut être
estimé à 1.7% environ, ce qui est important dans une perspective de moyen terme
(un écart cumulé de 18% au terme de la période transitoire).
Du côté francophone, le
problème financier est aggravé par la forte dissymétrie d'évolution des moyens
"spontanés" (17)
régionaux et communautaires (un écart annuel moyen de 1.5% environ, soit 16%
cumulés en dix ans), se grevant sur une quasi-stagnation programmée, au mieux
une très faible croissance en termes réels des moyens totaux de la Communauté
française.
Enfin, si on resitue ces
moyens d'action potentiels dans une perspective de soutenabilité financière de
moyen et long terme, force est d'admettre que les capacités d'emprunts wallonnes
et francophones sont nécessairement limitées par la contrainte absolue d'éviter
l'emballement d'un processus explosif de "Boule de Neige" régionale ou
communautaire, face auquel les autorités régionales et communautaires, compte
tenu de leur faible autonomie fiscale (au sens restreint), seraient encore plus
démunies que le Pouvoir fédéral.
Ceci signifie qu'assez
largement, et hormis la possibilité formelle (et réelle ...) d'imposer des
centimes additionnels à l'I.P.P. (communaux ou régionaux) et d'augmenter à la
marge certaines recettes non-fiscales (redevances etc.) ou fiscales de moindre
importance, les marges de croissance des dépenses hors intérêts globalisées
régionale et communautaire resteront à moyen terme fortement contraintes par le
rythme de croissance des recettes "LSF" (Loi Spéciale de Financement).
Si financement accru de
la Solidarité il doit y avoir à ce niveau institutionnel et budgétaire, cela ne
pourrait que difficilement s'opérer pour l'essentiel autrement que par un
recalibrage des moyens disponibles (dans le sens par exemple d'une augmentation
des discriminations positives dans les secteurs de l'enseignement et de la
formation, du logement, de la culture, de l'emploi non-marchand etc.).
Pour conclure sur cette
composante potentielle des moyens d'actions publics en faveur d'une politique de
solidarité sociale au sens large (tant active que passive), susceptible
d'application en région wallonne, on relèvera les conclusions suivantes:
Sans vouloir minimiser
les moyens d'actions publics et collectifs potentiellement mobilisables en
faveur d'une "politique de solidarité" au niveau strictement régional et local
(communal), force est de constater que ces moyens resteront quantitativement
limités au cours des prochaines années, relativement aux moyens drainés via la
Sécurité sociale (et les pensions publiques financées par le Pouvoir fédéral) en
faveur du revenu disponible net des ménages wallons.
Il en est et restera
ainsi tant par la masse relative initiale des moyens en jeu (un tiers environ
des moyens d'actions publics globaux, l'essentiel restant localisé au niveau de
l'Entité "I." et en particulier au niveau des régimes de Sécurité sociale) que
par les limites que l'étroitesse d'autonomie fiscale de l'Entité "II." et
l'impératif d'éviter un processus d'endettement explosif imposent
structurellement à toute majoration discrétionnaire significative de ces moyens
d'action.
4. La politique de
solidarité au niveau de l'Entité "I.": la solidarité intergénérationnelle par le
désendettement public.
Il résulte de ce qui
précède que l'essentiel des leviers macro-économiques et macro-budgétaires d'une
politique de Solidarité restent aujourd'hui du ressort de l'Autorité fédérale
(au sens large). Il en est ainsi tant par l'importance quantitative des masses
financières en jeu (deux tiers des moyens d'actions primaires publics totaux),
que par la place centrale des revenus de remplacement et sociaux (transferts de
Sécurité sociale) en provenance de l'Entité "I." dans le revenu disponible des
ménages Wallons (40% environ).
Enfin, et ce n'est pas le
moins important, que du contraire, on relèvera le caractère resté très largement
centralisé (national), pour des raisons d'Union économique et monétaire belge,
des principaux leviers stratégiques en matière fiscale et para-fiscale
(cotisations) et en matière de rapport salarial (règlementation sociale,
négociations salariales, etc.).
Une politique cohérente
de solidarité à ce niveau implique alors l'articulation deux grands types de
questions:
-
Quelle politique
macro-économique (monétaire, budgétaire, salariale) et macro-structurelle
(structure des prélèvements, modalités de flexibilité salariale, etc.) mener
de manière à maximiser le contenu en emploi et le bien-être collectif, dans
une perspective de renforcement de la cohésion sociale et de lutte contre
l'exclusion sociale? Ceci peut être considéré comme le volet "amont" (actif)
des politiques de solidarité.
-
En articulation avec
le point ci-dessus, quelles restructurations opérer en matière d'actions de
l'"Etat-compensateur" (Etat-protecteur) de manière à assurer un maximum
d'équité sociale, non seulement entre groupes sociaux (espace social) mais
également dans le temps (équité intergénérationnelle). Ceci pose la question
des lignes de forces d'une redéfinition des rôles, missions et moyens de la
Sécurité sociale notamment.
Les questions doivent
être abordées de manière articulée tant il est clair aujourd'hui que les
modalités de répartition du revenu primaire et les arbitrages "temps/revenus"
sont un des éléments-clés de l'intensité en emplois de la croissance réalisée,
et que par ailleurs les modalités de financement des dépenses publiques, et en
particulier des dépenses sociales, en sont un autre élément déterminant.
Ces deux thématiques sont
cependant bien trop vastes que pour pouvoir être abordées en détail et de
manière argumentée dans le cadre de cette contribution introductive. Elles
mettent en jeu des questions complexes et sensibles comme celles du contenu du
rapport salarial et plus précisément dans le cas belge actuel de la redéfinition
de la Loi sur la Compétitivité et des modalités d'une réduction-réorganisation
socialement efficace et équitable du temps de travail.
Elles posent également
une autre question centrale, celle des modalités de mise en oeuvre d'un
financement alternatif et moins destructeur d'emploi du niveau actuel de
couverture sociale.
Nous aborderons pour
notre part une autre question d'actualité et controversée, celle du conflit
présumé entre assainissement budgétaire et financement de la solidarité. Une
vieille conception oppose a priori ces deux objectifs, avec comme sous-entendu
implicite l'idée que la rigueur ou l'orthodoxie budgétaire, concrétisés par
exemple actuellement par la volonté de respecter le Plan de Convergence, serait
antinomique avec le maintien de la Solidarité.
Selon cette vision, la
rigueur monétaire et budgétaire serait ainsi l'ennemie viscérale de la
solidarité sociale. L'histoire des vingt dernière années fournit cependant dans
le cas belge une illustration parfaite du fait que c'est l'explosion des
déficits et de la dette qui a été le berceau ou le terreau des politiques
d'austérité budgétaire et sociale ultérieurement entreprises.
De plus, le niveau d'un
déficit public ne dit rien du contenu ni de la "valeur sociale" des dépenses
opérées: ainsi, la réduction d'un déficit peut s'opérer par des mesures
équitables, et ces mesures peuvent aussi bien a priori concerner des majorations
de recettes publiques que des réductions de dépenses. Il y a donc en la matière
le plus souvent confusion de débat sur les objectifs et les moyens.
Dans une situation où les
taux d'intérêts réels (hors inflation) internationaux et sur la dette publique
belge sont structurellement supérieurs à la croissance économique, les Pouvoirs
publics ont tout intérêt à casser l'effet "Boule de Neige" et à mettre les
finances publiques sur la voie d'un désendettement structurel et durable.
Ceci est d'autant plus
vrai dans le cas belge où les charges d'intérêts absorbent plus de 9% du revenu
national, près de 20% des ressources publiques totales, et où l'importance
relative de la dette à court terme rend les déficits publics très sensibles aux
variations imprévues des taux à court terme et aux tensions internationales sur
les taux de changes.
La politique budgétaire
dès lors ne peut se concevoir principalement dans une perspective de très court
terme, "solidariste" seulement en apparence. Tout retard ou toute hésitation
dans l'inversion durable de l'effet "Boule de Neige" et la réduction
structurelle du taux d'endettement risque d'être sanctionnée par des hausses
coûteuses de primes de risques et par un renchérissement des conditions de
financement de la dette.
De même, les propositions
parfois matamoresques avancées par certains sous le couvert "solidariste" de
faire contribuer les rentiers ou le secteur financier au financement de la dette
et à l'assainissement des finances publiques doivent être évaluées froidement
quant à leur capacité réelle à produire effectivement et surtout durablement les
résultats promis; en effet, ces "opérations-miracles" proposées sur la dette
interviendraient dans un contexte européen marqué par l'existence de marchés
financiers très concurrentiels où la substituabilité entre actifs financiers est
très forte, où la confiance des opérateurs est fort volatile, et où la mobilité
quasi- parfaite du capital - on peut le regretter - empêche toute manipulation
politique durable et efficace des "prix du marché" (ici les taux d'intérêts). On
ne peut par conséquent qu'être extrêmement sceptique et réservé quant à leur
réalisme ou faisabilité pratique.
De plus, chacun sait que
la plupart des pays industrialisés, et en particulier la Belgique, seront
confrontés d'ici peu de temps - une dizaine d'année pour la Belgique - aux
implications budgétaires d'un choc socio-démographique majeur, estimé sous
certaines hypothèses par le Bureau fédéral du Plan à 5% de PIB sur 25 ans
environ, soit 0.2% de PIB ou 15 Milliards de francs constants par an
cumulativement.
Ce choc prévisible
imposera, toutes autres choses égales par ailleurs, de nouvelles tensions
multiples - entres groupes sociaux et générations, entre demandes sociales
conflictuelles et concurrentes sur les ressources publiques - sur la répartition
primaire et secondaire des revenus. Un des enjeux majeurs des prochaines années
et de la décennie suivante sera d'assurer les conditions d'une solidarité "à
sens multiples" entre générations (actifs et inactifs) et à l'intérieur de
celles-ci.
A déficit public inchangé
et taux d'endettement simplement stabilisé (ou ne régressant que lentement), on
risque fort d'aborder la période critique (les années 2010-2030) sans autres
options cornéliennes que de relever sévèrement les prélèvements obligatoires
(sur les actifs et les revenus du travail...?), d'amputer les prestations de
pensions légales (difficile compte tenu du poids électoral alors acquis par les
aînés...) ou de brider d'autres dépenses publiques socialement utiles
(éducation-formation, culture, santé, réparations et prévention écologique,
etc.).
La seule option sans
doute vraiment solidaire, la plus efficace économiquement et la plus acceptable
socialement serait de parachever l'assainissement budgétaire au cours de la
nouvelle législature. La génération qui a présidé à l'explosion du taux
d'endettement public et des dépenses d'intérêts improductives depuis la fin des
années 70 parachèverait de la sorte la remise en ordre des finances publiques et
l'enclenchement d'un effet "Boule de Neige" inversé.
Une fois le déficit
public ramené à 3% de PIB en 1996, moins de 2% en 1999 et pratiquement 0% à la
veille de la montée en puissance du vieillissement, l'auto-réduction induite du
poids des charges d'intérêts, de l'ordre de 0.2% de PIB par an, devrait
permettre d'aborder l'ensemble des défis du prochain millénaire - non seulement
socio-démographiques, mais également écologiques et autres - dans des conditions
financières et budgétaires soutenables tant économiquement que
socio-politiquement, c'est-à-dire en évitant des conflits de répartition
intergénérationnels majeurs et potentiellement dangereux pour la Démocratie.
5. Le financement de la
Solidarité à court terme (1996-97).
Reste la question
délicate à court terme de la poursuite simultanée d'un double objectif
d'assainissement budgétaire (solidarité inter-générationnelle et prévention de
conflits de répartition futurs majeurs) et de réforme en profondeur de la
structure de financement de la Sécurité sociale, dans un sens plus favorable à
l'emploi. Selon nous, cette articulation ne saura être atteinte à court terme
sans nouvelle augmentation programmée des prélèvements obligatoires et
ressources publiques - autres que sur le facteur travail - et sans une plus
grande sélectivité bien ciblée en matière de prestations sociales nettes (après
impôts), en fonction de la capacité contributive.
Pour entraîner le moins
de distorsions socio-économiques possibles dans le contexte d'intégration
économique et financière européenne qui bat son plein, et s'insérer dans une
stra- tégie de développement "soutenable" à moyen terme, cette hausse des
ressources publiques devrait prioritairement affecter les consommations - et en
particulier les consommations énergétivores - et les modes de production
polluants, plutôt que les revenus du travail.
La base de prélèvement
des impôts directs (des particuliers comme des sociétés) pourrait cependant être
significativement élargie par une lutte plus efficace contre la fraude fiscale
organisée et les usages impropres, par une rediscussion tant du régime fiscal
spécial des revenus de remplacement (au-delà d'un certain plancher) que de celui
- splitting - des conjoints sans activité professionnelle, ainsi que par une
révision des multiples dépenses fiscales
(18), notamment
les avantages fiscaux à l'épargne dite à long terme et aux régimes de pensions
complémentaires, qui se justifient difficilement économiquement et socialement
dans un contexte de taux de rendements financiers réels élevés pour les
particuliers et de surabondance de l'épargne privée belge. Ces régimes fiscaux
dérogatoires apparaissent en effet dans le contexte actuel comme autant de
subsides fiscaux déguisés à des lobbies et groupes bien organisés ou abrités,
bénéficiant de relais politiques structurés dans les rouages de l'Etat.
Une hausse pluriannuelle
et significative des impôts indirects (TVA, accises, éco-taxes, etc.) devrait de
plus être mise à l'ordre du jour, selon des modalités permettant d'éviter des
effets anti-redistributifs pervers sur le pouvoir d'achat des bas revenus.
Une harmonisation à la
hausse (15%) (19)
du précompte mobilier, avec suppression des exonérations sur les livrets
d'épargne (20),
serait conciliable avec la forte mobilité de ce type de base imposable au plan
européen, et devrait être mis en place en attendant une indispensable
harmonisation des retenues à la source au niveau européen.
Parallèlement, une
conception "solidariste" de la politique active de l'emploi impose que dans un
premier temps (c'est-à-dire en 1996-97), d'éventuelles réductions additionnelles
de cotisations patronales de Sécurité sociale soient concentrées sur les types
d'emplois et les secteurs où leur "effet de levier" immédiat sur l'emploi, ainsi
qu'en termes de bien-être collectif, soit maximal et assuré (minimisation des
effets dits "d'aubaine"), c'est-à-dire sur les bas salaires et sur le secteur
non-marchand (Maribel social) et par exemple aussi le secteur de la
construction-rénovation.
La limitation des
ressources budgétaires et financières impose par ailleurs que la modification
recherchée des coûts relatifs "capital-travail", susceptible de promouvoir à
terme une croissance plus intensive en emplois, soit obtenue non seulement par
un abaissement du coût marginal du travail (non ou peu qualifié), mais également
par un relèvement du coût marginal des autres facteurs de production (capital et
énergie). Le relèvement, limité dans un premier temps, du coût du capital,
pourrait être obtenu par un élargissement de la base de financement de la
Sécurité sociale à d'autres composantes de la Valeur ajoutée que la seule masse
salariale, à savoir la consommation de capital fixe (amortissements) ou d'autres
éléments de l'excédent brut d'exploitation des entreprises.
Alternativement (ou
complémentairement), le coût d'usage du capital physique (et en particulier de
la substitution capital-travail), très largement importé en Belgique et rendu
bon marché par la politique du franc fort, pourrait être majoré par une
suppression ou limitation de la déductibilité à la TVA des dépenses
d'investissements des entreprises en capital physique.
En conclusion, le
financement de la Solidarité doit non seulement assumer sa dimension "spatiale"
immédiate (solidarité inter-régionale et inter-personnelle), mais elle doit
aussi et surtout pouvoir s'inscrire dans la durée et dans une perspective de
soutenabilité inter- générationnelle large (tant écologique que
socio-démographique).
Dans cette perspective
élargie, un assainissement budgétaire socialement équilibré, par delà les
slogans souvent simplistes et faciles à courte vue qui légitiment de fait le gel
d'acquis corporatistes, constitue très certainement une pierre angulaire. C'est
cette pierre qu'il conviendra d'articuler correctement et progressivement avec
une réforme nécessaire et en profondeur de la structure et du mode de
financement d'un niveau global de couverture sociale par ailleurs à consolider.
Car la prise de risque
individuelle et collective, ainsi que les attitudes d'innovation sociale,
organisationnelle et culturelle ne peuvent se concevoir que dans un contexte de
sécurité collective et de visibilité sociale suffisantes quant à la pérennité
des systèmes de protection sociale.
C'est dans ce sens que
des finances publiques assainies, conditions d'une auto-réduction "spontanée" du
poids excessif des charges d'intérêts, constituent un des garants essentiels
d'une solidarité conjuguée au futur.
Notes
1. - par exemple en matière de limitation de l'effet de serre, de réduction des
inégalités mondiales, de prévention et régulation des grands flux migratoires
internationaux, etc.
2. - le concept d'"Entité II." renvoit au total consolidé
des Communautés et Régions (C&R) et des Pouvoirs locaux (PL)(soit les Communes
et Provinces).
3. - processus pernicieux et explosif d'augmentation du taux
d'endettement public et de ses charges, entraînant des pressions à la hausse sur
les déficits publics, entretenant à leur tour l'auto-augmentation des taux
d'endettement, etc.
4. - les sousbassements de cette option seront analysés par
la suite.
5. - au niveau du seul Pouvoir fédéral, là où est localisée
près de 90% de l'ensemble de la dette publique belge existante, les charges
d'intérêts représenteront en 1995-96 8.3% du PIB, soit 45% environ des recettes
totales du Pouvoir fédéral (après transferts aux autres Entités), et près de 40%
de l'ensemble de ses dépenses.
6. - par exemple via un précompte libératoire plancher de 10
à 15% imposé à tous les non-résidents européens.
7. - processus qui lui même se justifie dans le cadre d'une
volonté politique de stabilisation monétaire en Europe, de renforcement de la
logique du Marché unique (avec suppression des possibilités de dévaluations
compétitives déstabilisatrices pour les conditions de concurrence), et de
constitution d'un contre-poids à la toute-puissance incontrôlée du dollar.
8. - par exemple l'existence ou non de mécanismes
d'indexation des rémunérations, l'existence et le contenu de "Lois sur la
compétitivité", etc.
9. - R. SAVAGE, "Le financement des Communautés et Régions:
Une appréciation d'ensemble actualisée.", in Finances publiques régionales et
fédéralisme fiscal, (Journée d'Etudes du 11 mars 1994 aux FUNDP), Centre de
Recherches sur l'Economie Wallonne, Presses universitaires de Namur, 1994.
10. - le Pouvoir fédéral (PCN), l'ensemble des régimes de
Sécurité sociale (SECSO), les Communautés et Régions (C&R, anciennement partie
intégrante du Pouvoir central) et les Pouvoirs locaux (PL, reprenant les
Communes et Provinces).
11. - dans le cadre des Lois de financement, cette
autonomie se limite pour l'essentiel à la possibilité d'instaurer des
additionnels (ou soustractionnels) à l'I.P.P., ainsi qu'à la possibilité de
modifier les bases et taux de certains impôts régionaux (ou redevances)
d'importance macro-économique limitée.
12. - les 4/5 restants étant évidemment assurés par des
ressources propres, pour la toute grosse part (90% au moins) des cotisations de
sécurité sociale à charge des salariés, employeurs et indépendants.
13. - il faut ainsi faire remarquer que la simple
indexation ou non-indexation de cette subvention spéciale représente à elle
seule un enjeu de 5 Milliards par an environ, soit 0.5% du total de la masse des
prestations versées aux salariés du secteur privé, ou encore près de 3% du
montant total des indemnités de chômage.
14. - propres, c'est-à-dire, en termes de sources
financement, hors transferts internes à d'autres niveaux de pouvoirs
subordonnés.
15. - hors moyens transférés aux Institutions
communautaires (CEE) et à l' Entité "II." (essentiellement pour les programmes
régionaux de résorption du chômage et les contrats de sécurité).
16. - en pratique, le critère effectivement retenu a été
celui du nombre de jeunes de moins de 18 ans, ce qui n'est pas exactement le
même critère.
17. - c'est-à-dire les moyens "automatiquement" transférés
par le Pouvoir fédéral en fonction des mécanismes structurels prévus par la Loi
Spéciale de Financement.
18. - systèmes dérogatifs prévus par la loi et qui
permettent en toute légalité à certains contribuables de réduire l'assiette
imposable de certains montants, lorsqu'ils sont affectés à certaines "dépenses"
ou plutôt le plus souvent à certaines formes de placements ou d'investissements.
19. - cette mesure a entretemps été décidée dans le cadre
du budget 1996 du Pouvoir fédéral.
20. - qui constituent une sorte de subside fiscal déguisé
au secteur financier et aux grandes banques d'épargne en particulier, en leur
permettant d'avoir accès à des sources de financement bon marché.
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