Troisième congrès La Wallonie au Futur 1995 - Quelles stratégies pour l'emploi ?

Pour absorber la population active croissante il est impératif que la demande de travail s'accroisse, si pas en volume d'heures de travail , au moins en personnes occupées. Il est généralement admis que quels que soient les taux de croissance économique possibles durant les dix prochaines années, ils seront de toutes manières insuffisants pour assurer une croissance de l'emploi permettant de résorber de manière significative le taux de chômage. La durée du travail est de ce fait au coeur du débat. Depuis 1982, en Belgique, elle ne s'est réduite que par le développement du travail à temps partiel. Le processus de long terme de réduction de la durée conventionnelle du travail, qui s'était traduit par une diminution de plus de 20 % entre 1953 et 1976, via la réduction de la durée hebdomadaire ou par l'octroi de jours de congé, a été pratiquement stoppé depuis la fin des années 70. Si la réduction du temps de travail s'était poursuivie au rythme des années 50 et 60, la durée actuelle serait de l'ordre de 34 heures semaine; la semaine de quatre jours serait d'application dans certains secteurs ! Les chocs de grande ampleur sur le PIB, en 1975 et en 1981, ont eu dans la plupart des pays industrialisés une influence de court terme sur la durée effective du travail, se traduisant par une baisse conjoncturelle importante, mais également de long terme, entraînant généralement, à taux de croissance égal, un ralentissement du rythme de réduction de la durée conventionnelle du travail. L'Allemagne fait cependant exception, la réduction de la durée du travail s'y est poursuivie de manière continue. Curieusement, le Livre Blanc reste très discret sur la problématique de la réduction de la durée du travail. Tout au plus est-elle évoquée, mais pour être aussitôt noyée dans le concept flou et ambigu de flexibilité. Pourtant toutes les simulations macroéconomiques montrent à l'évidence que, à coût égal, la réduction de la durée du travail est une mesure de loin plus porteuse en emploi que les réductions de cotisations de sécurité sociale, même ciblées, proposées dans le Livre Blanc. Dès lors comment expliquer cette frilosité devant une mesure qui pourrait contribuer de manière significative à la réduction du chômage en Wallonie?

Six raisons expliquent l'arrêt du processus de réduction du temps de travail conventionnel en Belgique.

• La première est d'ordre organisationnel : dans beaucoup d'entreprises la réduction de la durée individuelle du travail avait entraîné dans les mêmes proportions une réduction de la durée d'utilisation des équipements. Des réductions plus importantes nécessitent des réorganisations des temps de production auxquelles les entreprises comme les salariés peuvent être hostiles.

• La deuxième raison réside dans l'accroissement des coûts unitaires de travail et de capital engendrés par des réductions de temps de travail sans accroissement de la durée d'utilisation et assorties d'un maintien de la rémunération globale. En période de croissance faible ou modérée, ces coûts supplémentaires peuvent plus difficilement être couverts par les gains de productivité

• L'absence de réorganisation de la durée du travail, dans le sens du maintien ou de l'allongement de la durée d'utilisation des équipements, a contribué au développement d'un sentiment de scepticisme parmi les salariés vis-à-vis de la réduction du temps de travail comme politique de création d'emploi : lorsque le seul résultat d'une réduction de la durée du travail est d'accroître la productivité horaire du travail, les gains en emploi sont nuls.

• Les années de blocage salarial et de diminution du salaire réel, ont contribué à renforcer parmi la population salariée des arbitrages favorables à la croissance salariale plutôt qu'à une réduction supplémentaire de la durée du travail.

• La diversification des demandes et aspirations individuelles en matière de temps de travail, les différences de comportement en matière d'effet de substitution et d'effet revenu sont également des éléments contribuant à l'explication du ralentissement de la réduction de la durée du travail.

• Les pouvoirs publics ont préféré encourager le développement du travail à temps partiel, de manière parfois très coûteuse budgétairement, plutôt que des formules de réduction de la durée conventionnelle du travail. Simultanément, l'accent a été mis sur les politiques de flexibilité plutôt que de réduction du temps de travail

La persistance du chômage et la montée des inégalités, notamment entre population sans emploi et population en emploi, mais également au sein-même de la population occupée, entre les différents statuts, entre autre du point de vue de la durée du travail, mettent plus que jamais à l'ordre du jour des débats socio-économiques la réduction de la durée du travail. Les travaux de la commission 1, bien qu'il ne s'en dégage pas une vue unanime de la question, permettent de tracer le cadre général dans lequel une dynamique de réduction de la durée du travail pourrait être mise en oeuvre. Il s'agit d'en déterminer la faisabilité, en veillant à ce que l'équité soit assurée.

1. Faisabilité

La problématique de la durée du travail, et plus particulièrement celle de sa réduction, est nécessairement de caractère revendicatif. Cette particularité, développée par Matéo ALALUF, et par ailleurs reflétée par les points de vue divergents rencontrés dans la commission, implique qu'il est nécessaire d'aboutir à des compromis plutôt qu'à un consensus, et cela à plusieurs niveaux :

entre salariés et employeurs
entre salariés et chômeurs
entre employeurs
entre pouvoirs publics, salariés et employeurs

La pierre angulaire de ces différents compromis est bien entendu constituée par la question centrale du revenu salarial qui en détermine dans la plupart des cas l'acceptabilité. Si une unanimité semble aujourd'hui se réaliser autour d'une réduction des durées de travail, sur les modalités de cette réduction et sur les formes qu'elle doit prendre, les divergences restent nombreuses.

Depuis le milieu des années 80, la réduction de la durée moyenne du travail a été opérée essentiellement par l'extension des modalités individuelles de réduction de la durée du travail, c'est à dire sans que soient modifiées les durées conventionnelles et collectives de référence. Les interruptions de carrière, les prépensions, mais surtout le travail à temps partiel constituent les éléments marquants de cette évolution. Si ces modalités de réduction de la durée du travail au cours du cycle de vie sont peu coûteuses pour les entreprises, et parfois même profitables, elles impliquent par contre une intervention financière des pouvoirs publics parfois très importantes, comme les systèmes de prépensions. Des enquêtes sur les préférences individuelles en matière d'organisation des temps de travail montrent que ces modalités de réduction de la durée du travail sont également désirées par les individus. La diversité des souhaits individuels par rapport à la réduction et à l'organisation des temps de travail conduit F. Holderbeke à douter de la faisabilité d'une réduction de la durée conventionnelle, c'est à dire collective : l'hétérogénéité des choix la rendrait impossible. Cependant, l'organisation du travail est avant tout une organisation collective du temps. Se pose donc la question de la régulation collective des choix individuels.

Poser le problème uniquement du point de vue des choix individuels, et donc du point de vue de l'arbitrage individuel entre temps de non travail et revenu risque en fait d'aboutir à réduire le temps de travail des segments les plus vulnérables du marché du travail : jeunes entrants sur le marché du travail, femmes relativement moins qualifiées, travailleurs à la veille de leur prise de pension . Mais ne s'agit-il pas alors plutôt d'un choix contraint, à la fois par une demande de travail se limitant pour certaines catégories à du travail à temps partiel, et par une organisation sociale et familiale encourageant des durées courtes de travail ,.ou des suspensions d'activité, pas toujours temporaires d'ailleurs.

Sans exclure les possibilités de modalités individuelles de réduction de la durée du travail, les membres de la commission 1 ont majoritairement marqué leur préférence pour des réductions de la durée conventionnelle du travail. les raisons qui les y conduisent seront examinées ultérieurement. Ce choix implique nécessairement que la question de la compensation salariale soit abordée. Les points de vue divergent dès lors que l'on se place ou non dans le cadre dans la politique d'encadrement macro-économique, plus particulièrement du point de vue de la politique salariale. C'est de ce point de vue que se place David de la Croix : politique des revenus, plan global, loi sur la compétitivité. Il plaide pour un maintien d'une politique salariale rigoureuse, décidée au plan national ou interprofessionnel, laissant aux secteurs et entreprises la possibilité de négocier les partages de gains de productivité en réduction progressive de la durée du travail. Celles-ci seraient en outre financées par des réductions de cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires, favorisant l'embauche de salariés peu qualifiés. Le lieu privilégié de la négociation est selon de la Croix le niveau de l'entreprise, du moins en ce qui concerne la durée du travail, mais cette négociation doit être solidement encadrée au plan national et interprofessionnel, l'idée étant d'empêcher des phénomènes de surenchère salariale, finalement préjudiciable à l'emploi. Pourtant, comme l'a souligné Mateo Alaluf au cours des débats de la Commission, l'exemple de l'Allemagne montre qu'il est parfaitement possible de négocier au niveau d'un secteur d'activité pourtant étendu comme la métallurgie des accords importants de réduction de la durée du travail, s'inscrivant dans une perspective de long terme, préservant notamment la position compétitive des entreprises.

Utiliser des diminutions de cotisation de sécurité sociale afin de financer le surcoût salarial qu'entraîne une réduction de la durée du travail s'accompagnant d'un maintien de la rémunération mensuelle des salariés est à la base de la proposition défendue et exposée par José Verdin. En supposant un taux d'embauche suffisamment élevé consécutif à un passage aux 32 heures hebdomadaires, il montre que la mesure peut être non coûteuse pour l'entreprise si la retenue blocage salarial de 8 % est supprimée et non coûteuse pour la sécurité sociale par la réduction du chômage et les impôts et cotisations supplémentaires qu'elle produit. Appliqué à un secteur industriel travaillant à feux continus à 4 équipes, l'exercice peut convaincre. Il reste à en démontrer la faisabilité pour d'autres types d'industries ou pour les secteurs des services dans lesquels l'élasticité de la demande de travail à la durée du travail est très certainement inférieure. On peut de ce fait douter de l'effet neutre de ce genre de propositions sur le financement de la sécurité sociale et, dès lors qu'il faut envisager des formules de financement alternatif, on sait cela a un effet récessioniste aux conséquences négatives en terme d'emploi.

Puisque le maintien du revenu est au centre de l'acceptabilité des politiques de réduction de la durée du travail, et que ce maintien du revenu peut également contribuer à la croissance, l'intervention des pouvoirs publics sous forme d'incitants est d'actualité. La sécurité sociale, ou plutôt son financement, peut elle être cet incitant comme le suggèrent, bien que sous des formules différentes Verdin et de la Croix ? Il y a un risque à multiplier les dispositifs d'exemption à la perception des cotisations de sécurité sociale, au même titre d'ailleurs que le régime des différentes exemptions fiscales a pu être critiqué. Cette multiplication des dispositifs se traduit à la fois en terme de perte de lisibilité pour les acteurs économiques et en déficit de rentrées. Ce problème est d'autant plus aigu que la hauteur nécessaire de l'incitant n'est pas connue, il est par conséquent possible que bon nombre de dispositifs risquent d'être inopérants du point de vue de l'effet sur l'emploi mais coûteux au niveau des pertes de rentrés de cotisations. L'erreur fondamentale serait de considérer que le financement de la sécurité sociale puisse être une politique de l'emploi. D'exemptions diverses en diminutions de cotisations ciblées à l'une ou l'autre catégorie, on risque de construire, selon les termes de Danièle Meulders à un système de dépenses para-fiscales, par analogie avec les dépenses fiscales nées de toutes les possibilités d'exemption du paiement de l'impôt. Autre chose est d'imaginer un mode de perception des cotisations de sécurité sociale qui soit à la fois moins pénalisant pour le facteur travail et qui découragerait les durées conventionnelles de travail longues, de même que la pratique des heures supplémentaires. L'idée de cotisations de sécurité sociale dont le taux serait progressif avec la durée du travail est à cet égard une piste intéressante.

Des incitants directs des pouvoirs publics pourraient également être envisagés.

Mais la réduction de la durée du travail et la compensation salariale doivent s'insérer dans une dynamique de moyen ou long terme. Il ne devrait pas s'agir d'appliquer immédiatement des réductions importantes de la durée du travail mais de programmer ces diminutions de la durée du travail dans une perspective de partage des gains de productivité. Après tout, c'est de cette manière que toutes les réductions de la durée conventionnelle du travail ont été précédemment opérées en Belgique, sans d'ailleurs que cela ne mette en cause la compétitivité des entreprises belges. Le débat n'est plus dès lors un débat sur la compensation mais une négociation sur les arbitrages à opérer à partir des gains de productivité entre l'amélioration de la compétitivité externe, les augmentations de salaire et la réduction de la durée du travail.

Les pouvoirs publics interviennent bien sûr également en tant qu'employeur. Cet aspect a été examiné par Jean JADIN, de la région wallonne, Il conclut à la nécessité d'inscrire toute politique de partage du travail dans la fonction publique dans une vision stratégique globale, incluant notamment la problématique de la qualité des services offerts par la fonction publique.

2. Equité

De plus en plus la durée du travail est conçue sur l'ensemble de la vie active. Les modalités de sa réduction ne sont cependant pas neutres du point de vue de la qualité de l'emploi et de la carrière, du point de vue des revenus et de leur distribution parmi la population en emploi et également au niveau de l'impact probable d'une réduction de la durée du travail sur l'emploi et donc sur la réduction du chômage.

• Le Livre Blanc de la Commission des Communautés reste très prudent en matière de réduction de la durée du travail, l'accent étant mis sur la flexibilisation de la durée du travail plus que sur sa réduction. Danièle Meulders a montré que les mesures de flexibilisation de l'organisation de la durée du travail provoquent l'émergence ou la résurgence de différentes formes d'emplois atypiques qui ont comme caractéristiques communes leur faible qualité en terme de rémunération, protection sociale, perspectives de promotion.. , de telle sorte que l'emploi “ normal ” est souvent ressenti comme la promotion à obtenir. C'est ainsi que le développement du temps partiel s'est substitué dans une large mesure à la réduction de la durée conventionnelle. Concentré dans les services et parmi les salariées, il apparaît à la fois comme la conséquence de la ségrégation sexuelle de l'emploi et comme un facteur de son renforcement. On peut dès lors s'interroger sur le bien fondé des mesures tendant à étendre le travail à temps partiel, comme élément-clé des politiques de flexibilité de la durée du travail. N'est-on- pas occupé à gonfler ce ventre mou du marché du travail à la limite de l'emploi et du chômage ?

• Se plaçant dans une optique prospective, Jean Daems a tracé les contours de deux scénarios, l'un gris et l'autre rose. Dans le premier cas, la distribution du temps de travail s'opère essentiellement par un accroissement du fossé qui sépare déjà les actifs occupés de ceux qui sont en chômage, les personnes occupées à temps plein dans les liens d'un contrat de travail normal des travailleurs à temps partiel occupés sous les liens d'un contrat précaire. Le scénario rose, fait appel quant à lui à une optique plus équitable de la répartition du travail, contribuant à la lutte contre l'exclusion sociale notamment.

3. Mise en oeuvre

La mise en oeuvre de la réduction de la durée du travail doit donc à la fois assurer l'équité et être acceptable par les interlocuteurs sociaux.

• Afin d'éviter que l'opposition entre choix individuels en matière de durée du travail et choix collectifs ne résulte dans un accroissement des inégalités sur le marché du travail, les diverses modalités de la réduction de la durée du travail doivent être incluses dans la négociation collective. Les choix individuels pourraient très bien s'inscrire dans le cadre d'une fixation de la durée du travail qui pourrait être établie sur base annuelle par exemple, les interlocuteurs sociaux devant ensuite en déterminer les modalités d'application.

• La diversité des choix personnels et des modalités d'organisation des temps de travail impliquent également que les problèmes soient posés de manière plus large, dans l'optiques italienne du “ temps des villes ” incluant temps de travail, de déplacement, services collectifs, formation...

• Si le problème de détermination de niveau optimal n'a pas débouché sur un avis unanime au sein de la commission, il reste que le niveau central de la négociation semble être le lieu privilégié d'une négociation sur les conditions générales d'encadrement d'une stratégie de réduction de la durée du travail. C'est à ce niveau que les conséquences macroéconomiques et sociales d'accords collectifs peuvent être le mieux évaluée, sans pour autant que ce niveau ne le garantisse. dans politique des revenus stricte telle qu'elle est menée actuellement. L'utilisation des réductions de cotisation de sécurité sociale telles qu'elles ont pu être décidées lors des dernières négociations de l'accord interprofessionnel montre que le niveau centralisé ne garantit pas nécessairement la prise en compte de l'intérêt collectif

• La durée d'utilisation des équipements productifs et la durée d'ouverture des services est également une question décisive lorsque l'on débat d la réduction de la durée du travail. La déconnexion croissante entre durée individuelle du travail et durée d'utilisation des équipements productifs implique que toute mesure de réduction de la durée du travail doit être accompagnée de modification de l'organisation de la production se traduisant au minimum par un maintien de la durée d'utilisation et, de préférence, par une extension de la durée d'utilisation. Les travaux réalisés par Anxo et alii ont montré que la durée d'utilisation des équipements était un paramètre au moins aussi important que la durée du travail et qu'en accroissant cette durée d'utilisation on peut couvrir au moins en partie les surcoûts entraînés par une compensation salariale des réductions d'horaires : la diminution des coûts unitaires de capital compenserait partiellement l'accroissement des coûts unitaires de main d'oeuvre.

• Je conclurai donc à la nécessité plus encore qu'à la faisabilité d'un réduction de la durée du travail. Il faut donc assurer les conditions qui en permettront la faisabilité. Les pouvoirs publics wallons peuvent avoir un apport important à quatre niveaux au moins :

  • adoption de formules d'incitations et de financement de réductions de la durée du travail

  • soutien, encadrement et encouragement à la négociation collective sur la durée du travail

  • création de cellules techniques d'encadrement et d'aides à la réorganisation des temps de travail dans les entreprises

  • introduction de formules de réductions de la durée du travail au sein de la fonction publique wallonne

La réduction de la durée du travail est une tendance de long terme. Depuis près de vingt ans la durée moyenne s'est réduite essentiellement d'une manière déséquilibrée. Il n'est pas souhaitable de poursuivre dans cette voie, à moins de considérer que l'accroissement des inégalités face à l'emploi et au revenu soit une chose désirable. Les interlocuteurs sociaux et les pouvoirs publics wallons ont dès lors la responsabilité d'encourager et de choisir des modalités de réduction de la durée d travail qui accroissent l'emploi et diminuent les ségrégations sur le marché du travail.