Troisième congrès La Wallonie au Futur 1995 - Quelles stratégies pour l'emploi ?

Variantes de réduction des cotisations sociales employeurs et de modalités de financement alternatives (1/4)

Francis Bossier
Expert au Bureau du Plan

en collaboration avec
Th. Bréchet, M. Englert, L. Masure, M. Saintrain, C. Streel, F. Vanhorebeek

1. Introduction

Le présent document constitue la synthèse d'une étude demandée au Bureau fédéral du Plan par les partenaires sociaux réunis dans un groupe de travail du Conseil Central de l'Economie. L'étude porte sur les effets macroéconomiques d'opérations de redéploiement de la pression fiscale et parafiscale consistant en une réduction de cotisations patronales de Sécurité sociale compensée au niveau budgétaire par d'autres types de prélèvements.

Diverses modalités tant de réductions que de compensations ont été testées. Aucune combinaison n'a encore fait l'objet de simulations, dans l'attente d'une discussion au sein du groupe de travail. Il est cependant clair que les dispositifs les plus intéressants à tester devraient combiner les modalités de réductions de cotisations patronales les plus “rentables” pour l'emploi et les modalités de compensation budgétaire les moins destructrices d'emploi pour autant que l'impact budgétaire global ex post soit équivalent; dans la mesure où une compensation budgétaire ex ante est assurée, un impact budgétaire global ex post légèrement positif doit être attendu grâce au meilleur emploi engendré par ces combinaisons.

La note est organisée comme suit. Le point deux fournit un aperçu des différentes modalités des réductions des cotisations sociales et de financement de ces réductions. Le point trois est consacré à la présentation synthétique des résultats de ces différentes variantes. Enfin, le point quatre reprend, sans les commenter, les résultats détaillés variante par variante.

2. Aperçu des modalités des exercices variantiels

2.1. Réductions des cotisations sociales employeurs

Deux modalités de réduction des cotisations sociales ont été simulées, portant toutes sur un montant ex ante de 30 milliards la première année d'introduction de la mesure.

a. Réduction linéaire des cotisations sociales : les différents secteurs bénéficient d'une réduction identique de cotisation employeur, exprimée en point de pourcentage, en l'occurrence 1,3 point dans cette modalité. Cette baisse de cotisation revient à baisser le coût salarial des entreprises de près de 1 %.

b. Réduction de cotisation ciblée sur les bas salaires. Le critère d'octroi de la réduction est indépendant de l'appartenance à un secteur. On note toutefois que ce type de ciblage revient à avantager les secteurs à forte intensité de main-d'oeuvre, au détriment des secteurs à technologie très capitalistique. La baisse de cotisation octroyée varie dans ce cas de 0,06 à 2,57 points.

Afin de cerner les différences de comportement entre secteurs à l'oeuvre dans la variante de réduction linéaire, les exercices suivants ont été réalisés :

• Réduction de cotisation concentrée sur les branches des services marchands, branches abritées de la concurrence internationale et caractérisées par une technologie intensive en main d'oeuvre. La baisse de cotisation atteint dans ce cas-ci 2,5 points.

• Réduction de cotisation concentrée sur l'industrie, c'est-à-dire les secteurs exposés à la concurrence internationale et à technologie intensive en capital. Ces secteurs bénéficient d'une baisse de cotisation atteignant plus de 4 points (ce qui correspond à une réduction de coût salarial de près de 3 %).

La réduction, en point de taux, qui est calculée la première année, est maintenue les années suivantes. Etant donné l'évolution des masses salariales, ce type d'approche revient à accroître chaque année la réduction de cotisation, exprimée en milliards (la réduction atteint au maximum 38 milliards la dernière année).

2.2. Modalités de financement

Deux groupes de modalités de financement sont considérés :

- les variantes de financement portant sur la taxation indirecte;
- les variantes de financement relatives à des taxes directes et assimilées.

• 2.2.1. Variantes de financement portant sur la taxation indirecte

Ce premier groupe de modalités de financement se compose de trois variantes :
- hausse de la T.V.A.;
- hausse de la cotisation Energie;
- introduction d'une taxe CO2/énergie.

a. Relèvement du taux normal de T.V.A. Celui-ci est relevé de 20,5 à 22 % la première année d'introduction de la mesure. Le taux réduit est maintenu inchangé. La majoration du taux normal devrait permettre de relever, ex ante, le rendement de la T.V.A. de 30 milliards environ la première année de la simulation. Notons que cette variante ne prend pas explicitement en compte les détournements de trafic que pourrait entraîner la majoration du taux de T.V.A. (voir à ce sujet le point 4.2.1).

b. Accroissement de la “cotisation énergie” selon les modalités définies en 1993. Cette taxe, qui ne concerne quasiment que les ménages est levée sur les produits suivants: électricité, gasoil de chauffage, gaz naturel, essences. La cotisation énergie représente actuellement environ 9 milliards de francs. Assurer le financement d'une mesure de réduction des cotisations sociales de 30 milliards exigerait donc que les taux de cette taxe soient plus que quadruplés.

c. Introduction d'une taxe CO2/énergie selon les modalités décrites par la directive de juin 1992 de la Commission Européenne : taxe assise pour moitié sur le contenu énergétique des produits et pour moitié sur le contenu en carbone. La première année d'introduction, cette taxe s'élève à 0,21 Ecus/GJT et à 2,81 Ecus/tonne de CO2. L'électricité est taxée sur le carbone pour les imputs (sauf énergies renouvelables, hydraulique et nucléaire) et sur l'énergie pour l'output (1). Ex ante, un tel niveau d'imposition permet d'assurer le financement d'une mesure de réduction des cotisations sociales de 30 milliards la première année.

• 2.2.2. Variantes de financement relatives à des taxes directes et assimilées

Le second groupe de modalités de financement se compose de quatre variantes :

Trois variantes portent sur le relèvement de la taxation disrecte :

- hausse de la fiscalité des revenus mobilier;
- introduction d'une Cotisation Sociale Généralisée (C.S.G.);
- introduction d'une Cotisation Compensatoire des Sociétés (C.C.S.).

Une quatrième variante ne prévoit pas de relèvement de la taxation directe, mais introduit une mesure de réduction des prestations sociales.

a. Relèvement de la fiscalité portant sur les revenus mobiliers. Afin d'assurer le financement de 30 milliards la première année, le taux de précompte devrait être majoré de 5,1 points. Notons que la majoration du taux ne s'accompagne pas d'une modification de l'assiette servant de base au calcul du précompte. Par ailleurs, cette variante ne tient compte explicitement ni des risques de délocalisation de l'épargne et des transactions découlant de la mesure, ni d'un impact éventuel sur les taux d'intérêt (pour une discussion de cette hypothèse, se référer à l'analyse détaillée des résultats à la section 4).

b. Introduction d'une cotisation sociale assise sur une assiette élargie, selon deux modalités:

- Introduction d'une Cotisation Sociale Généralisée (C.S.G.), modalité de financement qui s'appuie sur une assiette très large (salaires, revenus des indépendants, des sociétés, revenus mobiliers, loyers, allocations familiales, pensions élevées). Le taux de la C.S.G. est fixé à 0,47 %, de manière à produire un rapport ex ant de 30 milliards. Deux modalités de la C.S.G. ont été testées. La première s'ajoute purement et simplement aux autres formes de prélèvement. La seconde remplace divers prélèvements de sécurité sociale.

- Introduction d'une Cotisation Complémentaire des Sociétés (C.C.S.). Cette mesure de financement est basée sur un accroissement du prélèvement pesant sur les revenus des sociétés. Deux variantes sont à nouveau présentées. La première n'introduit aucune modification dans le modèle utilisé, alors que la seconde intègre des corrections sur les effets en matière de marge.

c. Baisse de 30 milliards des prestations sociales : cette baisse est, à ce stade des travaux, concentrée sur les soins de santé.

3. Synthèse des résultats

Pour faciliter l'analyse des résultats, les variantes ont été classées en trois groupes. Le premier groupe comprend les mesures de réduction des cotisations patronales à la Sécurité sociale sous différentes modalités. Les variantes de financement de ces réductions de C.S.E. sont reprises dans les deux autres groupes, l'un relatif aux variantes de financement par les taxes indirectes, l'autre relatif aux variantes de financement par les taxes directes et assimilées.

La présente section est consacrée à une présentation synthétique des résultats. Les résultats détaillés seront repris dans la section 4.

L'analyse synthétique présentée ci-après est axée, pour chacun des trois groupes de variantes, sur trois tableaux : le premier a trait aux indicateurs macroéconomiques de base qui correspondent aux objectifs classiques de la politique économique; le deuxième concerne l'emploi, notamment en termes d'élasticité au coût salarial et de coût (gain) budgétaire par emploi créé (détruit); le troisième résume les impacts sur la répartition des revenus à l'aide de plusieurs indicateurs.

3.1. Premier groupe : les variantes de réduction des cotisations sociales employeurs

Deux variantes de réduction des C.S.E.sont testées ici : une réduction généralisée à tous les secteurs et à toutes les catégories de salariés (réduction linéaire), et une réduction ciblée sur les catégories “bas-salaires” (cfr. encadré). Pour mieux comprendre les effets sectoriels en oeuvre dans le cas d'une réduction linéaire, deux simulations techniques supplémentaires ont également été réalisées. Elles consistent en une réduction des cotisations sociales employeurs d'une part uniquement dans les secteurs industriels, d'autre part uniquement dans le secteur des services marchands.

L'impact sur les principaux indicateurs macroéconomiques est donné dans le tableau 1. Les effets sur l'emploi et l'activité, les prix, les finances publiques sont commentés ci-après (avec l'analyse des effets sur les revenus).

Tableau 1. Synthèse des résultats des variantes de réduction de Cotisations Sociales Employeurs (différences par rapport à la base en t et t+4) : les indicateurs macroéconomiques de base

Emploi et activité

La réduction linéaire des cotisations sociales employeurs dans l'ensemble de l'économie se traduit par la création de 5 300 emplois la première année et de 11 200 emplois après cinq ans. Cette création d'emplois trouve son origine d'une part dans la réduction de coût salarial initiée par les réductions de C.S.E. et, d'autre part, dans le soutien à l'activité économique engendré par la mesure. Cet effet de relance, représenté par le P.I.B. et le multiplicateur d'activité du tableau ci-dessus, augmente graduellement sur la période de simulation en raison des inerties inhérentes aux délais d'embauche et à l'accroissement des capacités de production. La décomposition sectorielle entre industrie et services marchands montre que cet effet de relance est particulièrement soutenu dans l'industrie, essentiellement en raison de l'accroissement des parts de marchés à l'exportation induit par la diminution des coûts de production dans les secteurs exposés ainsi que part l'importance des flux inter-sectoriels générés par la mesure.

Le ciblage de la réduction des C.S.E. sur les catégories de “bas salaires” se traduit par une efficacité accrue de la mesure considérée. La création d'emplois, toutes catégories salariales confondues, s'élève à 26 800 en fin de période. Le coût budgétaire ex post par emploi créé atteint ici 0,4 million de francs, contre 2,1 millions en l'absence de ciblage. Le fait que ce coût soit, à court terme, le double de ce qu'il est après quatre années montre bien l'importance de laisser aux mesures considérées un délais suffisant pour engendrer tous leurs effets. Notons que les résultats pour le ciblage sur les “bas salaires” sont fortement tributaires de l'hypothèse retenue pour l'élasticité-prix de cette catégorie d'emplois, le postulat étant que celle-ci est plus forte que pour les autres catégories de salariés (cf. infra pour une discussion de cette hypothèse; on suppose ici que l'élasticité-prix des “bas salaires” est deux fois supérieure à celle des autres salariés).

Tableau 2. Synthèse des résultats des variantes de réduction de Cotisations Sociales Employeurs (différences par rapport à la base en t et t+4) : les indicateurs relatifs à l'emploi

Prix

Les mesures considérées ont toutes pour effet de modérer l'évolution du niveau général des prix. La réduction des C.S.E. initie une baisse des coûts de production des entreprises. Cette baisse varie donc suivant l'intensité en main d'oeuvre de chaque secteur (les services sont donc particulièrement “avantagés”). Cette baisse autorise non seulement un accroissement de l'emploi, mais également une amélioration des marges bénéficiaires pour les entreprises (tableau ci-dessous). Cet accroissement des marges est surtout sensible dans les services marchands, tandis que les secteurs exposés profitent au maximum de la réduction de leur coût de production pour améliorer leur position concurrentielle et accroître leurs exportations. Cet arbitrage sectoriel est bien reflété par l'ampleur respective des impacts sur le niveau général des prix et le P.I.B. Ce dernier est principalement accrû grâce aux regains d'activité concentrés dans les secteurs industriels, et ce au prix d'une limitation drastique de l'accroissement des marges.

Le ciblage sur les “bas salaires” se traduit, en moyenne dans l'économie, par une réduction plus faible du coût salarial par unité produite en raison des créations d'emplois plus soutenues. L'indice des prix à la consommation connaît par conséquent un repli plus modéré qu'avec la réduction linéaire.

Finances publiques

Les impacts ex post des mesures considérées sur les finances publiques vont dépendre du nombre d'emplois créés (recettes de cotisations sociales et d'impôts directs, réduction des prestations chômage), du surcroît d'activité (recettes de taxation indirecte et impôt des sociétés) ainsi que de l'évolution des prix (dépenses indexées). Il ressort que la réduction des cotisations sociales ciblée sur les “bas salaires” (avec l'hypothèse que l'élasticité-prix des “bas salaires” est deux fois supérieure à celle des autres salariés) offre le taux “d'auto-financement” le plus élevé (69 %) puisque le déficit des Administrations Publiques ne s'aggrave que de 11,9 milliards après cinq ans pour une mesure s'élevant ex ante à 37,9 milliards; comparativement, la réduction linéaire des C.S.E. ne s'auto-finance qu'à 36 % après cinq ans. Calibrées à 30 milliards ex ante, les mesures considérées ici se traduisent donc, après quatre ans, par une dégradation du solde courant et en capital des Administrations Publiques de l'ordre de 0,2 % du P.I.B. dans le cas linéaire, et de 0,1 % dans le cas ciblé.

Tableau 3. Synthèse des résultats des variantes de réduction de Cotisations Sociales Employeurs (différences par rapport à la base en t et t+4) : les revenus

Globalement, les variantes considérées modifient la répartition du revenu disponible entre ménages, entreprises et état. Les glissements qui s'opèrent reflètent l'ensemble des effets analysés ci-dessus, dans une perspective nominale (c'est-à-dire compte tenu des mouvements des prix). On constate (cf. tableau ci-dessus) que, logiquement, ces variantes de réduction des C.S.E. sans modalité de financement ont pour conséquence de réduire la part du revenu national affectée à l'état (transfert vers les autres agents). La position des deux autres agents s'améliore subséquemment, mais essentiellement au bénéfice des entreprises, à l'exception de la configuration “bas salaires” au sein de laquelle les ménages sont davantage favorisés du fait des fortes créations d'emplois.

3.2. Deuxième groupe : les variantes de financement par les taxes indirectes

Le deuxième groupe de mesures se compose de trois variantes de financement alternatif de la Sécurité sociale via une hausse des taxes indirectes : T.V.A., élargissement de la taxe énergie et mise en oeuvre d'une taxe CO2/énergie. L'impact sur les principaux indicateurs macroéconomiques est donné au tableau ci-dessous.

Tableau 4. Synthèse des résultats des variantes de financement par les taxes indirectes (différences par rapport à la base en t et t+4) : les indicateurs macroéconomiques de base

Les mesures simulées permettent de prélever ex ante 30 milliards ; les impacts dépressifs de cette ponction sur les revenus des ménages et entreprises se traduisent par des pertes d'emploi allant de 3 000 (augmentation de la cotisation énergie) à 9 300 (hausse de la T.V.A.) après cinq ans. L'ampleur de ces pertes d'emplois s'explique par la combinaison des effets sur les prix et sur le volume de l'activité.

La hausse de la T.V.A., avec ses effets directs sur l'indice des prix et l'indexation salariale, offre sans ambiguïté le plus mauvais compromis puisque P.I.B. et prix à la consommation y sont les plus dégradés. Les impacts sur l'activité et l'emploi des deux mesures sur l'énergie sont assez similaires. Dans la mesure où l'augmentation de la cotisation énergie ne concerne pas les entreprises, les pertes d'emplois constatées sont uniquement redevables aux effets induits (notamment via la forte ponction sur le revenu des ménages). Par contre, bien que la taxe CO2/énergie s'applique à tous les agents, les pertes d'emplois sont limitées par l'incitation qu'elle introduit à substituer du capital consommateur d'énergie à de la main d'oeuvre (substitutions entre les facteurs de production).

Le gain budgétaire par emploi détruit (tableau ci-après) s'avère assez contrasté entre ces trois simulations puisqu'il va du simple au triple, de la variante T.V.A. (3,5 millions) à la taxe CO2/énergie (10,4 millions). La cotisation énergie offre une efficacité proche de la taxe sur les énergies fossiles (8,5 millions).

En terme d'impact sur les prix, les résultats des simulations sont également assez tranchés entre les variantes, avec toutefois une typologie différente. La hausse de la T.V.A. et de la cotisation énergie sont les mesures les plus inflationnistes (avec un effet plus graduel pour la T.V.A., lié aux délais d'ajustement). Les mécanismes en oeuvre sont néanmoins différents.

La première mesure enclenche une spirale prix-salaires qui s'auto-alimente via l'alourdissement du coût salarial par unité produite tandis que la seconde mesure, bénéficiant de l'effet indice santé (la hausse des prix énergétique ne se répercute pas dans l'indexation salariale), épargne les coûts salariaux tout en dégradant le niveau général des prix. La taxe CO2/énergie, en impliquant l'ensemble des agents économiques, offre une toute autre physionomie. Les coûts de production s'élèvent tandis le coût salarial par unité produite est épargné; l'évolution des prix de production permet, dans un contexte macroéconomique peu inflationniste, d'épargner les marges bénéficiaires des entreprises (-0,07 point). L'impact global sur l'indice des prix à la consommation est donc assez limité.

Les résultats en termes de Finances publiques sont largement tributaires des évolutions de prix dans les trois variantes. La hiérarchie qui ressort n'est donc pas très surprenante, la mesure la plus inflationniste et la plus dépressive (hausse de la T.V.A.) accusant un manque à gagner budgétaire important (5,4 milliards en t+4) proche de celui de la cotisation énergie (4,3 milliards). Ces deux mesures permettent de dégager une marge budgétaire de l'ordre de 30 milliards ex post. La taxe CO2/énergie bénéficie par contre d'un environnement plus favorable (moindre destructions d'emplois, peu d'inflation induite) et permet d'améliorer le solde des Administrations publiques de 40 milliards ex post, avec un bonus de 4,5 milliards engendré par les impacts macroéconomiques (faible accroissement des dépenses grâce à l'indice santé).

Tableau 5. Synthèse des résultats des variantes de financement par les taxes indirectes (différences par rapport à la base en t et t+4) : les indicateurs relatifs à l'emploi

Les glissements de revenus afférents à ces trois simulations (tableau ci-dessous) montrent bien le transfert opéré en faveur de l'état (accroissement de sa part dans le revenu national de 0,3 à 0,4 point). La contribution du reste du monde est particulièrement importante dans la variante CO2/énergie du fait d'un repli significatif des importations d'énergie; c'est également la variante pour laquelle la contribution relative des ménages est la plus faible.

Tableau 6. Synthèse des résultats des variantes de financement par les taxes indirectes (différences par rapport à la base en t et t+4) : les revenus

3.3. Troisième groupe : les variantes de financement par les taxes directes et assimilées

Le troisième groupe comprend quatre variantes :

- une variante de baisse du revenu disponible des ménages via une diminution des prestations de la Sécurité sociale,
- et trois variantes de taxation directe affectant le revenu disponible des agents, ménages et/ou entreprises:

- une variante de relèvement de la fiscalité des revenus mobiliers,
- deux variantes d'élargissement de l'assiette des cotisations sociales :

* une variante de cotisation compensatoire des sociétés (C.C.S.) frappant les revenus des entreprises (ce qui en terme de mécanismes macroéconomiques équivaut dans le modèle à une hausse de l'impôt des sociétés),
* une variante d'instauration d'une cotisation sociale généralisée (C.S.G.) frappant tous les revenus des ménages et des entreprises.

Les différentes mesures sont calibrées de manière à produire un rapport ex ante de 30 milliards pour les finances publiques.

L'impact de ces dispositifs sur les indicateurs macroéconomiques de base est présenté dans le tableau ci- dessus.

Tableau 7. Synthèse des résultats des autres variantes de financement (différences par rapport à la base en t et t+4) : les indicateurs macroéconomiques de base

Notes

1. Notons que, selon la directive de la Commission, la taxe est progressive : elle est en effet accrue de l’équivalent de 1 $ par baril chaque année pour atteindre 10 $ après 7 ans. Cette partie de la directive n’est pas retenue pour notre variante.

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