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Les partis politiques et
les interlocuteurs sociaux face à la sésurité sociale
Etienne Arcq
Chercheur au Centre de
Recherches et d'informations socio-politiques
Introduction
Lorsque l'on observe sur
le long terme les positions des acteurs concernant la sécurité sociale, on est
frappé par leur relativement grande stabilité. Il est vrai que nombre de
problèmes - le financement général de la sécurité sociale, son financement dit
"alternatif", le lien du financement avec l'assainissement des finances
publiques, les réductions à faire dans les dépenses, la manière d'assurer la
survie de certains secteurs, etc.- ne datent pas d'hier. Aujourd'hui, deux
éléments sont intervenus pour obliger les acteurs à redéfinir leurs positions.
D'une part, la réforme de l'Etat a été depuis 1980 dans le sens d'un
approfondissement de la structure fédérale des institutions et a amené les
acteurs à se positionner sur la question du maintien ou non de la sécurité
sociale dans les compétences de l'Etat central. Ce positionnement a eu des
effets sur les options des acteurs concernant d'autres éléments, comme par
exemple leur conceptions sur la structure générale de la sécurité sociale.
D'autre part, le plan de convergence adopté en 1992 par le gouvernement et le
parlement pour permettre aux finances publiques de répondre aux critères définis
par les accords de Maastricht en vue de l'Union économique et monétaire, a amené
les acteurs à défendre de façon plus explicite leurs conceptions sur l'équilibre
financier. Ces éléments sont venus donner une actualité nouvelle à des problèmes
plus anciens, posés dès le début des années 1970 par la crise économique.
Sur un certain nombre de
points, il existe un consensus entre les acteurs historiquement "responsables",
c'est-à-dire les acteurs appartenant aux mondes qui ont eu historiquement le
monopole de la responsabilité politique de cette matière, à savoir les partis et
syndicats des familles socialiste et sociale-chrétienne. Ces organisations ont
une appréciation positive du système tel qu'il existe, et manifestent une
volonté de le sauvegarder et de le consolider sur base d'une combinaison
d"assurance et de solidarité" Même convergence de vue concernant la nécessité de
diminuer les charges sociales pour améliorer l'emploi et la nécessité d'un
financement alternatif. Les employeurs de la FEB partagent également cette vue
générale, même s'ils proposent des aménagements plus importants (en matière de
réductions de charge, et surtout en matière de diminution des dépenses) que ne
le font les organisations citées.
Plutôt que de passer
systématiquement en revue les programmes des partis et les propositions des
interlocuteurs sociaux, on restituera ici l'essentiel de leurs conceptions en
examinant les convergences et les divergences à propos d'une série d'enjeux
fondamentaux et en mettant en évidence les clivages différents que ces enjeux
engendrent.
Le transfert de la
sécurité sociale vers les communautés
Sur un point particulier,
mais qui n'est pas sans importance, il existe un clivage Nord-Sud tout à fait
net. Il s'agit de la question du transfert aux communautés de l'ensemble ou
d'une partie de la sécurité sociale. Aucun parti francophone ne préconise une
telle mesure. Tous sont pour le maintien de la solidarité nationale en la
matière. Du côté flamand, tous les partis sauf Agalev (qui a développé une
position commune avec Ecolo) sont pour la communautarisation d'au moins une
partie de la sécurité sociale. Le CVP et le SP sont favorables, mais sans en
faire une priorité, à la communautarisation des soins de santé et des
allocations familiales. Le SP dit n'y être favorable que si l'on ne met pas fin,
à terme, aux transferts injustifiés entre le Nord et le Sud. Le CVP
l'envisagerait pour l'avenir mais après qu'un assainissement financier ait eu
lieu. Parmi les interlocuteurs sociaux, seule l'organisation patronale flamande,
le VEV, y est favorable. La VU et le Vlaams Blok préconisent la scission de la
sécurité sociale dans le cadre d'un séparatisme plus ou moins complet. La CSC,
la FGTB, la CGSLB, la FEB et l'Union wallonne des entreprises veulent le
maintien d'une sécurité sociale nationale.
Restructuration de la
sécurité sociale sur deux piliers
Une réforme aussi
importante que la restructuration de la sécurité sociale sur base de deux
piliers, le premier, pôle de la solidarité professionnelle, pour les revenus de
remplacement (allocations de chômage et d'invalidité, pensions), le second, pôle
de la solidarité générale, pour les revenus de complément (soins de santé et
allocations familiales) voit les positions se distribuer selon un autre clivage.
Du côté de ceux qui sont favorables à cette réforme on trouve les deux partis
sociaux-chrétiens et la CSC, auxquels se joignent Ecolo et Agalev. Pour ces
organisations, les soins de santé et les allocations familiales ont atteint un
degré d'universalisme tel qu'elles concernent aujourd'hui l'ensemble de la
population et n'ont plus de lien direct avec le travail. Il faut donc les
financer par l'impôt, moyennant une harmonisation des prestations qui ne sont
pas les mêmes aujourd'hui dans les régimes des travailleurs salariés, des
indépendants et des services publics.
La CSC s'est penchée sur
le financement de ces deux secteurs. Elle propose, pour les allocations
familiales des moyens fiscaux suivants : un impôt des sociétés plus effectif,
une augmentation des revenus mobiliers et immobiliers, un nouvel impôt sur la
forture (1% sur les fortunes d'au-delà de 15 milliards), un centime additionnel
sur les revenus supérieurs, une taxe sur le CO2, une augmentation limitée de la
TVA et un plafonnement des déductions pour les placements et l'épargne à long
terme. Pour les soins de santé, la CSC envisage un impôt direct affecté à
l'assurance maladie calculé sur le revenu réel (avant déduction de certaines
dépenses).
Les partis socialistes
flamand et francophone ainsi que la FGTB (qui a revendiqué la fiscalisation des
soins de santé depuis 1945 jusque dans les années 1980) voient dans
l'application d'une telle réforme une difficulté dans l'harmonisation des
prestations et, dans le chef du PS et de la FGTB, un danger vis-à-vis d'une
possible communautarisation de ces secteurs. Le PS, qui a souscrit au plan
global du gouvernement en novembre 1993, rappelle que ce plan préconisait non
une réforme fondamentale mais seulement une orientation vers une distinction
plus nette entre les risques liés au travail et les risques partagés par
l'ensemble de la population, et cela dans le cadre d'un financement global de la
sécurité sociale.
La FEB ne souhaite pas
non plus une telle restructuration de la sécurité sociale. Pour elle, dans les
limites des trois régimes actuels (salariés, indépendants et services publics),
il importe de se référer au principe de responsabilisation, ce qui signifie pour
l'organisation qu'il faut d'abord préciser ce que la sécurité sociale couvre et
ce qu'elle ne couvre pas, et ensuite distinguer ce qui relève de l'assurance et
ce qui relève de la solidarité générale. Par exemple, dans le secteur des soins
de santé, qui concerne des dépenses personnelles, il est logique pour la FEB que
la plus grande part du budget soit financée par des moyens généraux et par les
cotisations personnelles et que la cotisation patronale soit diminuée. Donc,
loin de vouloir transférer à la solidarité générale certains secteurs dans leur
ensemble, la FEB souhaite déterminer avec précision, pour chaque assurance
sociale ce qui relève de la solidarité générale, et qui doit donc être couvert
par des moyens généraux, et ce qui relève de la solidarité professionnelle, et
qui doit être couvert par des cotisations.
Les partis libéraux, PRL
et VLD, se situent en dehors de cette problématique, mais sont contre toute
augmentation de la fiscalité, même sous forme d'un transfert de charges des
entreprises vers les citoyens. Le VLD souhaite cependant fiscaliser le secteur
des allocations familiales, tandis que le PRL souhaite qu'il reste financé par
les cotisations.
Le financement dit
alternatif
Les débats sur un
financement alternatif de la sécurité sociale datent du début des années 1970,
avant même que ne se déclanche la crise économique. Comme aujourd'hui, il
s'agissait de trouver un mode financement permettant de diminuer les charges
sociales en vue de promouvoir l'emploi. Mais les scénarios étaient beaucoup plus
nombreux que qu'aujourd'hui Il ne s'agissaient pas seulement de trouver des
moyens généraux pour pallier des diminutions sélectives de cotisations
patronales, système inauguré dès 1976, amplifié avec l'opération Maribel en 1982
et elle-même amplifiée depuis lors.
Les partis socialistes et
sociaux-chrétiens et les syndicats sont en général pour le financement
"alternatif" de la sécurité sociale tel qu'il a été inauguré en 1982 par
l'opération Maribel. Mais des nuances se marquent sur la base de perception de
ce financement. Le PSC et le CVP sont d'accord de l'amplifier sur base d'un
accord à trouver au niveau européen au sujet d'une taxation du CO2 et du
précompte mobilier. Le PSC et Ecolo se méfient, avec la CSC et la FGTB, d'un
financement alternatif qui mettraient trop à contribution les consommateurs
(hausse de la TVA ou d'autres impôts directs). Le monde socialiste insiste
davantage sur une taxation du patrimoine et des revenus mobiliers, mesure qu'il
est parvenu à introduire dans la version finale du plan global. Mais la FGTB et
les deux partis socialistes prônent également la recherche d'un financement
alternatif du côté d'une redistribution des charges entre les entreprises de
façon à moins pénaliser le facteur travail. Il s'agit de prélever les
cotisations sur base de la valeur ajoutée dans les entreprises. Ces
organisations demandent de s'orienter en ce sens en commençant par des
expériences limitées.
La FEB constate également
que les charges sociales pèsent trop lourdement sur le facteur travail. Selon
elle, comparé à nos voisins, notre pays puise un financement plus grand dans les
cotisations patronales. Mais avant de parler de financement alternatif, la FEB
souhaite commencer par introduire plus de transparence dans les flux financiers.
En effet, la sécurité sociale a été utilisée comme filet de sécurité pour de
nombreuses situations pouvant être résolues ailleurs. Il y a eu un accroissement
trop important des avantages non couverts par des cotisations et le travail, et
qui devraient normalement être financés par l'Etat. Mais la diminution des
interventions de l'Etat et la pratique des transferts financiers d'un secteur à
l'autre a complètement brouillé les pistes. Le financement alternatif doit être
axé seulement sur la compensation des réductions de cotisations patronales (en
octobre 1994, la FEB demandait une réduction de 100 milliards de réduction de
charges sociales, peu avant les élections législatives de mai 1995, elle
réclamait 200 milliards). Pour la FEB, la compensation de ces réductions ne doit
être trouvée qu'à concurrence de 50% par un financement alternatif, les autres
50% devant être trouvés par une réduction des dépenses. Le financement
alternatif ne doit en aucun cas augmenter la fiscalité ou la para fiscalité sur
le travail. La FEB parle d'un ensemble d'autres mesures, sans les préciser,
signalant toutefois qu'au niveau européen, seuls les impôts indirects offrent
actuellement une marge de manoeuvre, mais limitée. Elle se prononce en tout cas
contre tout renchérissement des coûts de production, comme un prélèvement sur
d'autres facteurs de production que la travail (cotisation sur la valeur ajoutée
ou sur les amortissements).
La privatisation
Le clivage qui oppose les
partisans d'une privatisation d'une grande partie de la sécurité sociale aux
partisans de la structure actuelle est différent des clivages observés
jusqu'ici. Les revendications les plus poussées de privatisation émanent des
deux partis libéraux, qui sont les partis qui n'ont jamais eu depuis 1945 de
responsabilités ministérielles dans le domaine du Travail ou de la Prévoyance
sociale, ainsi que d'une organisation patronale régionale, le VEV, qui n'est pas
interlocuteur dans la consultation ou la concertation sur la sécurité sociale
sur le plan fédéral. Les partis sociaux-chrétiens et socialistes ainsi que les
syndicats affirment vigoureusement, à l'encontre de ces conceptions, qu'ils
veulent une sécurité sociale basée sur les assurances sociales telles qu'elles
ont été mises en place en 1944, complétées par la solidarité générale
représentée par les interventions de l'Etat.
Le VLD a repris en les
approfondissant en mars 1994 les conceptions que le parti dont il est issu, le
PVV, avait exprimées dès le début des années 1980. Le PRL se dit proche de son
homologue flamand, sans prôner cependant une privatisation aussi radicale que
lui. La FEB, tout en souhaitant maintenir le système existant, avec une série
d'aménagements, préconise de donner une plus grande place qu'aujourd'hui aux
assurances privées.
Le VLD souhaite un
système qui protège chaque citoyen contre les risques sociaux que sont la
maladie, l'incapacité de travail, la vieillesse et le chômage. Les allocations
familiales ne font pas partie de ce système. Elle doivent être financées par
l'impôt après avoir été transférées aux communautés. Ce système serait édifié
sur trois piliers :
- l'assurance
professionnelle, que tout employeur serait tenu de contracter auprès d'un
assureur privé et qui serait constituée de trois assurances distinctes. Il y
aurait d'abord une assurance incapacité de travail couvrant toute personne
disposant de revenus du travail et protégeant contre la perte de revenus en
cas de maladie (y compris professionnelle), et d'accident (y compris
accident du travail). Pour cette assurance, à charge de l'employeur, les
primes peuvent en partie varier selon les risques d'une entreprise à
l'autre. Il y aurait ensuite une assurance couvrant le chômage professionnel
(imposée aussi aux indépendants) garantissant le paiement d'une indemnité,
limitée dans le temps et fonction de la rémunération et dont la durée serait
directement liée à la période de travail presté. Pendant une seconde
période, l'indemnité sera alors dégressive, jusqu'à la troisième période, ou
le chômeur sort de l'assurance professionnelle et dispose d'une indemnité de
chômage garanti par l'assurance populaire, sur base d'une enquête sociale
préalable. Il y aurait enfin une assurance pension comprenant deux éléments
(seul le deuxième faisant partie de l'assurance professionnelle) : une
pension de base financée sur base de normes précises de répartition et
assurée par une cotisation prélevée sur le revenu professionnel, et un bonus
constitué par le versement de cotisations également obligatoires mais
versées aux assurances privées en vue de la constitution de rentes (système
de capitalisation). En outre le citoyen pourra toujours à titre individuel
ou collectif souscrire à des assurances complémentaires, rendues plus
attrayantes par des avantages fiscaux.
- l'assurance soins de
santé. Chaque citoyen (chef de famille ou isolé) aurait l'obligation de
souscrire une assurance soins de santé auprès d'une compagnie d'assurance
reconnue. Dans cette perspective, les assureurs ont un devoir d'acceptation
et ne peuvent augmenter le montant de la prime en fonction des risques. La
prime des personnes défavorisées serait prise en charge en tout ou en partie
par les fonds public prévus à cet effet par l'assurance populaire.
- l'assurance populaire
doit permettre à tout individu qui n'a pas su s'assurer des revenus de
disposer de rentrées lui permettant de vivre décemment. Le bénéfice de
l'assurance populaire est accordé après enquête sociale. L'assurance
populaire est financée par l'impôt et reste dans les compétences de l'Etat
fédéral.
Le PRL ne souhaite aller
dans le sens d'une privatisation que pour deux des trois piliers de l'assurance
pension. Pour ce parti, il s'agit de promouvoir, à long terme, l'adaptation du
système actuel de répartition (premier pilier), la mise en place progressive
d'un système de capitalisation (deuxième pilier) et le développement des
pensions complémentaires gérées individuellement (troisième pilier). Pour lui,
le développement de la capitalisation et de l'épargne individuelle aura pour
effet responsabiliser chacun des acteurs face aux échéances de l'avenir. La
capitalisation se réalisera par le biais de produits collectifs à l'image des
modèles de fonds de pensions allemands ou américains développés par les
assurances. Proposés au niveau des entreprises, ces fonds seraient gérés à un
échelon plus large, celui du secteur par exemple. Les compléments individuels
doivent davantage être encouragés fiscalement. Contrairement au VLD, le PRL ne
souhaite pas privatiser l'assurance soins de santé ni l'assurance chômage mais
propose d'être beaucoup plus sélectif dans l'octroi de ces prestations. Le PRL
souhaite cependant encourager le développement d'assurances privées garantissant
un complément de ressources en cas de chômage.
La sélectivité
Depuis le début des
années 1980, la sauvegarde de la sécurité sociale s'est réalisée en augmentant
les recettes et en diminuant les dépenses (ou tout au moins l'accroissement des
dépenses dans certains secteurs). Les économies ont porté sur la limitation ou
la diminution de certaines prestations selon des critères de sélectivité sur
lesquels les acteurs sociaux se sont positionnés au fil du temps. Dans ce
domaine, les idées dominantes et qui ont eu le plus l'occasion de pénétrer dans
la législation sont celles des partis sociaux-chrétiens, et spécialement du CVP.
Celui-ci, au départ d'une conception de l'efficacité de la sécurité sociale
fondée sur les études sur la redistribution du courant universitaire représenté
par H. Deleeck, soutient des mesures de sélectivité définies en fonction de la
composition du ménage. Les avantages de la sécurité sociale doivent être
canalisés vers les familles dont les besoins sont les plus pressants et moins
vers les ménages disposant de large revenus. Aujourd'hui, une catégorie sociale
est spécialement désignées à cet égard, les familles monoparentales.
Pour la CSC, il n'y a pas
lieu de dramatiser la situation des deux secteurs les plus gravement touchés par
des déséquilibres financiers et donc d'accentuer encore la sélectivité qui les a
déjà touchés. En soins de santé, l'accroissement des dépenses aurait été
maîtrisé en 1993 et 1994. Il faut continuer à maîtriser les dépenses mais non
plus par des mesures à charge des malades mais bien par des restrictions du côté
des médecins, des hôpitaux et de l'industrie pharmaceutique. Dans le secteur des
pensions, aucune mesure négative de sélectivité ne s'impose dans la mesure où il
sera possible d'augmenter les cotisations, de façon limitée, en comptant
notamment sur la baisse de cotisations dans d'autres secteurs et si l'Etat
intervient plus qu'aujourd'hui dans ce domaine.
La FGTB et les partis
socialistes ne défendent aucune position particulière sur la sélectivité. Ils
entendent mettre l'accent sur l'aspect assurantiel de la sécurité sociale. Cela
suppose un droit individuel aux prestations, indépendamment de la composition du
ménage et des autres revenus qui y entrent. Pour la FGTB, tenir compte de la
composition du ménage pénalise le travail de la femme dans les ménages à deux
revenus du travail, fait dériver la sécurité sociale de la notion d'assurance
vers celle d'assistance et ouvre la voie à la privatisation au travers du
recours à des assurances privées pour le risque insuffisamment couvert. Mais la
FGTB souhaite aussi une adaptation de la sécurité sociale aux mutations
sociales. C'est ainsi qu'elle défend aussi une attention accrue vers les
familles monoparentales, pour lesquelles elle demande des allocations familiales
majorées, des avantages fiscaux, le payement des créances alimentaires et des
équipements sociaux adaptés.
D'autres acteurs
insistent sur des mesures comme la limitation dans le temps des allocations de
chômage. C'est le cas de la FEB, du VLD et du PRL. Ce dernier souhaite lier le
droit aux allocations de chômage non seulement à la durée d'occupation
antérieure à la perte d'emploi, mais également à l'effort accompli par le
chômeur pour se former, à se reconvertir ou à prester des tâches d'utilité
publique. Il souhaite, comme le VLD, soumettre le droit aux indemnités de
chômage aux conditions d'une enquête sur les ressources. De manière générale, le
PRL développe une discours centré sur l'idée d'une priorité à donner aux plus
défavorisés. La sécurité sociale aurait vu sa philosophie originelle détournée,
notamment par des pratiques de clientélisme et une législation devenue trop
obscure, de sorte qu'elles en est arrivée à méconnaître les misères réelles pour
laquelle elle aurait été fondée.
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