Troisième congrès La Wallonie au Futur 1995 - Quelles stratégies pour l'emploi ?

Les Fonds structurels européens comme outil stratégique pour le développement économique wallon

Vincent Lepage
Directeur de Recherches au RIDER

1. Introduction : Le Livre Blanc et la politique régionale européenne

La fin des années 80 ont vu la réalisation du projet essentiel d'achèvement du Grand Marché Intérieur européen. La suppression des différentes barrières à l'échange intra-européen ont eu pour double effet d'alléger les coûts de production et d'aviver la concurrence.

L'objectif "1992" est aujourd'hui une réalité tangible : avec un demi-point de croissance supplémentaire par an, 9 millions d'emplois ont été créés dans l'Union Européenne de 1986 à 1990; on chiffre les économies sur les coûts de transport à 3%; on constate un doublement de l'échange intra-européen dans des secteurs jusque là réputés comme "abrités""; etc...(source : Livre Blanc Croissance, Compétitivité, Emploi).

L'achèvement du Marché Unique était indispensable pour la survie de l'espace économique européen au niveau mondial, les impacts macro-économiques cités ci-dessus en accroissent la pertinence.

Le Grand Marché pose néanmoins trois problèmes majeurs :

• L'intégration économique, en accroissant les possibilités pour les ressources humaines, matérielles et financières de se déplacer sans obstacle vers les régions économiquement les plus intéressantes, comporte le risque majeur d'un accroissement des disparités régionales. A partir de 1989, la politique régionale communautaire a donc été renforcée dans ses missions et ses moyens.

• Malgré la croissance observée à travers l'économie communautaire, le déficit d'emplois reste important. Il y a là un problème structurel propre à l'Europe. Le Livre Blanc donne des pistes qui permettraient une restructuration en profondeur de nos systèmes de productions : en matière de recherche-développement technologique, de développement du potentiel de ressources humaines par la formation, de nouveaux gisements d'emplois, de réduction du coût du travail, de réduction du temps de travail, etc...

• Enfin, un Grand Marché au sein duquel les échanges se trouvent développés de façon considérable pose la question des modes de communications entre acteurs économiques. Des réseaux transeuropéens doivent alors être développés tant dans le "hard" (jonctions autoroutières dans les régions périphériques, réseaux TGV, etc...) que dans le "soft" (télécommunications, autoroutes de l'information). Le Livre Blanc établit les chantiers prioritaires pour ces réseaux transeuropéens.

La politique régionale des Fonds Structurels et le Livre Blanc "Croissance, Emploi, Compétitivité" ont ceci en commun de constituer des réponses aux problèmes posés par l'achèvement du Marché Unique, par conséquent d'en constituer des compléments indispensables.

2. Poids de la politique régionale communautaire au niveau européen

Depuis son Traité fondateur, la Communauté Economique Européenne s'est assignée comme un objectif le "Développement harmonieux des économies des Etats membres en réduisant l'écart entre les différents régions et le retard des moins favorisées" (Traité de Rome - 1957). Cet objectif apparaissait à ce moment comme secondaire puisqu'il ne figurait qu'au préambule du Traité. C'est au fil des décennies qu'il s'est affirmé comme une des priorités majeures de la politique européenne.

Ainsi en 1986 l'Acte Unique introduit explicitement la politique régionale dans les axes fondamentaux de l'action de la CE : "La cohésion économique et sociale de la Communauté doit passer par la réduction de l'écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées" (art. 130 A). Pour ce faire, l'Acte Unique charge la Commission de mettre en oeuvre une Réforme des Fonds européens à finalité structurelle (art. 130 B).

Les Fonds Structurels sont au nombre de trois :

- le premier poursuit principalement l'objectif de cohésion sociale par des interventions développant les ressources humaines, le Fonds Social Européen (FSE, créé dès 1954);

- au second est confiée la mission du développement agricole et rural, le Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA, créé en 1962);

- enfin le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER, créé en 1975) a une vocation proprement régionale, étant amené à intervenir en faveur du développement économique des régions les moins favorisées de l'espace communautaire.

Parallèlement à la Réforme des Fonds Structurels (dont les principes seront détaillés ci-après), les instances européennes ont très nettement marqué l'urgence et le poids d'une politique régionale à dimension communautaire par un accroissement considérable des moyens financiers mobilisés par les Fonds. Le graphique ci-dessous illustre l'importance du budget de la politique régionale européenne.

Graphique n°1. Budget de l'Union européenne consacré au Fonds structurels : 1989-99 (prix 1992)

De 1989 (date d'entrée en vigueur de la Réforme des Fonds) à 1993, le budget européen alloué aux Fonds Structurels passe de 9 à 20 milliards d'ÉCU, soit en francs constants un dédoublement des moyens sur quatre ans! Le budget UE Fonds Structurels prévu pour 1999 s'élève à 27 milliards, soit un accroissement de 300% par rapport au début de la période, 1989.

De ce fait, la politique de cohésion économique et sociale se forge une place de plus en plus prépondérante au sein des politiques communautaires : de 17 % en 1989, la politique européenne de cohésion mobilisera en 1999 pas moins de 36% du budget de l'UE (source : Commission Européenne).

3. Poids de la politique régionale communautaire au niveau wallon

3.1. La couverture territoriale

La Wallonie se trouve à un niveau de développement relativement faible au niveau européen : par rapport à la moyenne communautaire du PIB/hab. fixée à l'indice 100, la région se situe à un niveau de 85.

Cet écart se retrouve plus particulièrement dans certaines parties de la région, ce qui les a fait reconnaître éligibles aux fonds structurels européens : la province de Hainaut en Objectif n° 1, le bassin industriel Meuse-Vesdre (Liège) et Aubange en Objectif n° 2, les arrondissements de Dinant, Marche, Bastogne et Neufchâteau en Objectif n° 5b).

L'ensemble de ces zones bénéficiant de l'intervention des Fonds Structurels au titre des seuls Objectifs n° 1, 2 et 5b) représentent 70% de la population wallonne.

3.2. En termes budgétaires

Nous avons fait l'exercice de chiffrer les interventions des fonds structurels européens (1) en regard du budget de la Région Wallonne, et ce pour chaque grande ligne budgétaire.

Graphique n° 2 : Poids du co-financement Fonds structurels CE + RW dans le budget RW (années 1991-93)

Le graphique n° 2 illustre un poids très différencié des Fonds européens à l'échelle du budget Région Wallonne : assez significatif pour l'Economie et l'Emploi (9,4%), les Technologies Nouvelles et la Recherche (15,1%) et pour les Relations Extérieures (33%). Ce sont là il est vrai les thèmes d'intervention privilégiés de la politique régionale européenne.

Les budgets Ressources Naturelles et Environnement (2,4%), Pouvoirs Locaux et Aménagement du Territoire / Logement (3,2%) ne sont pas ou peu influencés par la politique régionale communautaire.

On soulignera en particulier le faible niveau d'intervention des Fonds Structurels en matière d'Aménagement du Territoire : il s'agit là d'une conséquence directe de volonté de la Commission Européenne de limiter en Europe du Nord l'utilisation de ses crédits au profit d'investissements infrastructurels lourds (autoroutes, canaux, etc...) (2) .

Au total de ces axes de politique régionale wallonne, les Fonds Structurels européens représentent une part de 5.8% du budget RW, ce qui est significatif.

3.3. En termes institutionnels

Cet élément n'est pas à dédaigner : pour l'éligibilité des zones, la conception des programmes et en général la mise en oeuvre des interventions des Fonds Structurels en Wallonie, la Région est le seul interlocuteur des instances européennes.

Cette insertion wallonne au coeur du processus de mise en oeuvre d'une politique européenne est un facteur qui renforce la position institutionnelle de la Région au niveau européen et au sein même de l'Etat fédéral belge.

Cette opportunité n'est l'apanage que de quelques régions en Europe : les Länders allemands, les Communautés Autonomes espagnoles et les régions belges. Ailleurs, la gestion des Fonds Structurels reste pour l'essentiel une prérogative nationale (cf. le poids de la DATAR en France), avec le risque de voir la politique régionale se muer en politique macro-économique nationale comme c'est le cas en Grèce, au Portugal et en Irlande.

4. Inspirations théoriques de la politique régionale communautaire

En matière de développement économique des régions, la littérature économique s'est longtemps partagée entre théories de l'équilibre régional et théories du déséquilibre régional.

Les théories de l'équilibre régional, d'inspiration classique et néoclassique (RICARDO, ROSTOW, WEBER,...), reconnaissent l'existence de disparités régionales (en termes de productivité, de valeur ajoutée, d'emplois,...) mais postulent que ces écarts tendent dans le long terme à se réduire par le jeu naturel de l'économie et de sa croissance globale. Les seuls obstacles à cet équilibre naturel seraient liés aux entraves posées à la mobilité des biens, du capital, de la main- d'oeuvre ou du savoir. En termes politiques, le postulat de l'équilibre régional aboutit à des mesures de dérégulation et à la réalisation de programmes d'investissements en matière de transport.

Les théories du déséquilibre régional postulent à l'inverse que les disparités régionales ne peuvent se réduire par le jeu naturel de l'économie. Ainsi MYRDAL constate que les lois du marché impliquent au contraire une accumulation spatiale du capital, de la main-d'oeuvre hautement qualifiée, d'infrastructures économiques, sociales et culturelles, des offreurs de technologies,... le "Back Wash Effect" se définit comme ce phénomène d'attraction toujours accrue des régions fortes. Découlent également du postulat du déséquilibre régional la théorie des pôles de croissance (PERROUX, BOUDEVILLE) et le modèle Centre / Périphérie. Dans les années 70 et 80, ces théories ont inspiré des politiques de créations de pôles de développement dans des régions moins favorisées, créations permises par la mobilisation massive de moyens financiers pour attirer l'investissement étranger et soutenir le développement d'infrastructures lourdes de transport et d'accueil.

Les années 80 ont vu l'apparition d'un nouveau paradigme, celui de la reconnaissance de la diversité des trajectoires de développement régional (AYDALOT, QUEVIT) : la trajectoire métropolitaine, la trajectoire basée sur la production de science et technologique, la trajectoire de rupture/filiation industrielle, celle du développement rural endogène ou celle du district industriel (ou "milieu innovateur"); chacune étant reconnue dans ses potentialités de développement et ses exigences.

Comment la politique régionale européenne se situe-t-elle par rapport à ces courants théoriques?

• Par sa seule existence, la politique régionale communautaire rejette le paradigme de l'équilibre régional naturel : dans le cas contraire, l'achèvement du Marché Unique et l'application stricte d'une politique de concurrence suffiraient à garantir la disparition des disparités entre régions.

• Reconnaissant les disparités régionales et leur pérennité sans une politique volontariste, les instances européennes ont mis au point des instruments d'intervention structurelle soutenant les zones les plus faibles dans leur développement socio-économique.

• En fixant une typologie des régions (objectifs n° 1, n° 2, n° 5b et, depuis 1995, n 6), la politique régionale reconnaît la diversité des problématiques de développement et des solutions qui doivent leur être apportées. L'option politique va plus loin en laissant une large latitude aux Autorités nationales et régionales ainsi qu'aux collectivités locales dans la conception et la mise en oeuvre de leurs actions structurelles.

Par ailleurs, on peut caractériser la politique régionale européenne et les Fonds Structurels par deux autres traits majeurs :

• il s'agit d'une approche intégrée du développement qui englobe les sphères économique et sociale;

• les interventions visent pour l'essentiel la structuration du côté "offre" de la sphère productive et son environnement direct, par opposition à une politique keynésienne de relance par la demande.

5. Pédagogie opérationnelle des Fonds Structurels

Par la diversité de ses domaines d'interventions, la multiplicité des opérateurs et l'implication de différents niveaux de pouvoirs, la conception et la mise en oeuvre de la politique régionale communautaire est d'une extrême complexité. En cela, elle se distingue très nettement de la Politique Agricole Commune qui intervient, elle, à travers des processus fortement centralisés et rigides.

Faisant face à un processus complexe de management, l'intervention des Fonds Structurels européens répond à un souci de gestion rigoureuse et efficace s'inspirant des théories du management public, en particulier la gestion par les objectifs et l'approche programmatique pluriannuelle.

De l'application de ces théories découlent une série de principes qui constituent autant de règles décisionnelles et opérationnelles pour la mise en oeuvre des Fonds Structurels. C'est ce que nous dénommons la "Pédagogie opérationnelle des Fonds Structurels".

La mise en oeuvre des Fonds Structurels européens doit se conformer à un certain nombre de principes qui doivent garantir la maximisation des effets structurants souhaités pour chaque région, et au niveau communautaire la réalisation progressive de l'objectif de cohésion économique et sociale.

Ces principes sont ceux de programmation, de concentration, de subsidiarité, de partenariat, d'additionnalité, de coordination des fonds, de suivi et d'évaluation.

Nous en détaillons ci-dessous l'énoncé, les effets attendus, les difficultés rencontrées dans leur respect et les effets pervers que ce non-respect entraîne.

6. Enjeux wallons pour la gestion des Fonds Structurels

Si la Région Wallonne émarge aux interventions communautaires au titre des Fonds Structurels, c'est qu'en maints endroits, son tissu socio-économique accuse des handicaps majeurs et demande à être restructuré et revitalisé en profondeur. Les subsides communautaires constituent un appui non négligeable pour ce défi, il s'agit de ne pas gâcher cette opportunité.

Les acteurs wallons, qu'ils soient hommes politiques, administrations, collectivités locales, intercommunales,... doivent se prémunir d'un certain nombre de comportements qui nuisent de facto à l'efficacité de la mise en oeuvre des Fonds Structurels, et par conséquent mettent en danger les objectifs sous-tendant ces interventions.

Voici donc un certain nombre de pièges à éviter.

• Bien se garder de croire que les subsides promis (30 milliards de financement Fonds Structurels pour le Hainaut par exemple) sont définitivement acquis : la libération progressive des crédits communautaires est conditionnée à, d'une part, la quantité et la qualité des projets proposés, et d'autre part à l'efficacité de leur mise en oeuvre. Les rapports périodiques d'évaluation viendront sanctionner cette efficacité.

• A ce titre, la sélection des projets se révèle un élément-clef du dispositif de mise en oeuvre. Des critères de sélection existent, ils doivent être appliqués avec à l'esprit le souci de garder la cohérence de chaque projet avec le programme et ses objectifs. Parmi ces critères, il est normal que le facteur politique intervienne... on est cependant en droit d'attendre qu'il ne soit pas prépondérant.

• Le porteur de projets (entreprise, établissement d'enseignement, intercommunale, asbl, université,...) doit prendre conscience du rôle-clef de l'opérateur : c'est lui qui est à l'origine de la qualité des projets et de leur mise en oeuvre, et donc de la réalisation progressive des objectifs de redressement des bassins d'emplois soutenus. Que ses projets sortent d'un fond de tiroir, de son contact avec le " terrain " ou de sa volonté de réaliser des bénéfices,... l'opérateur doit veiller à la conformité de sa proposition avec le programme pluriannuel et ses objectifs.

• Le sous-régionalisme est un danger majeur pour la cohérence et l'efficacité de la politique socio-économique régionale, y compris au niveau des Fonds Structurels européens. Quelle image la Région Wallonne donne-t-elle au niveau européen quand elle sollicite la solidarité communautaire pour ensuite étaler des divisions internes sous-régionales sur le partage de la "manne". Il est un fait clair que l'efficacité des programmes Fonds Structurels dépend directement de la création d'un effet de masse-critique au sein-même de la zone soutenue. Les synergies sont donc à chercher constamment : entre secteurs géographiques et entre domaines d'intervention.

Enfin, prenons la mesure de l'urgence qu'il y a à tirer le maximum de bénéfices de la mise en oeuvre des Fonds Structurels communautaires. Deux motivations sous-tendent cette urgence : d'une part profiter des opportunités de la période de croissance en cours et d'autre part l'incertitude qui pèse sur la prorogation en Wallonie de l'intervention des Fonds eux-mêmes.

• La politique régionale européenne est une politique orientée sur la restructuration de l'offre : offre marchande, offre de technologies, offre de formations, offre de main-d'oeuvre,... Elle ne donne cependant son plein rendement que lorsque la demande qui lui correspond est importante et en croissance : un chef d'entreprise n'investit pas pour le plaisir d'obtenir des subsides publics, mais bien parce qu'il a imaginé un projet industriel et / ou commercial qui fait avancer sa firme. Il faut donc profiter de la conjoncture plus favorable pour donner de la consistance aux processus de restructuration souhaités.

• Un des principes fondamentaux de la Réforme des Fonds Structurels se trouve être la concentration de l'effort sur les régions européennes les plus défavorisées. Dans un cadre européen élargi (les Länders est-allemands, les trois nouveaux pays-membres et bientôt les Pays de l'Europe Centrale et Orientale), quelle appréciation porteront les instances communautaires sur les problèmes structurels wallons? Pour le Hainaut, par exemple, l'éligibilité de la province à l'objectif n° 1 au-delà de 1999 est déjà à exclure : par la seule intégration des Länders est- allemands dans les statistiques de PIB/habitant, le niveau hennuyer passe de 77% de la moyenne européenne à près de 84% (source : Eurostat). Lorsque l'on sait que le seuil de PIB/habitant admis en Objectif n° 1 est de 75% de la moyenne européenne, l'on peut douter sérieusement de la pérennité du statut actuel du Hainaut.

Principales références bibliographiques

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QUEVIT M., HOUARD J., BODSON S. et DANGOISSE A. (collaboration RIDER/IRES), Impact régional 1992 : les Régions de tradition industrielle, De Boeck Universités, Bruxelles, 1991.

Notes

1. Le graphique reprend uniquement les interventions des Fonds Structurels "maîtrisés" par la Région Wallonne au cours de cette période, c'est à dire pour l'essentiel des crédits FEDER et FEOGA-Orientation.
2. Dans les régions de type Objectif n° 2, la Commission fixe à 20% le seuil d'utilisation des Fonds pour le soutien à des infrastructures (contre 60% dans les zones Objectif n° 1 classiques). Source : Commission Européenne, Quatrième rapport périodique sur la situation et l'évolution socio-économique des Régions de la Communauté, Bruxelles-Luxembourg, 1991.