Troisième congrès La Wallonie au Futur 1995 - Quelles stratégies pour l'emploi ?

Présentation du Livre blanc

Fabio Colasanti
Chef d'unité Surveillance de l'Economie communautaire,
Commission européenne

Merci, Monsieur le Président,
Merci, pour cette invitation,

Merci, de me donner cette occasion de me repencher dans l'atmosphère de l'élaboration du Livre blanc. Merci surtout pour avoir organisé un Congrès comme celui-ci. C'est vraiment une opération qui s'inscrit en droite ligne de ce que la Commission s'était donné comme objectif lors du lancement de l'opération "Livre blanc". Livre blanc qui a maintenant deux ans mais qui - presque malheureusement - conserve toute sa validité parce que le problème du chômage est presque aussi aigu aujourd'hui qu'il ne l'était il y a deux ans et ceci pour toute une série de raisons :

• tout d'abord parce que l'ampleur du chômage est telle qu'il faudra plusieurs années pour pouvoir le réduire d'une façon satisfaisante;

• ensuite, parce que le problème du chômage, comme cela a été souligné plusieurs fois, est un problème largement structurel et que les problèmes structurels, par définition, ne se corrigent que sur des périodes, malheureusement, longues.

Pour vous apporter un éclairage complémentaire sur le Livre blanc - Livre blanc qui a été largement commenté et que beaucoup d'entre vous connaissent très bien -, je partirai de son histoire, de sa genèse, puis je vous livrerai quelques commentaires personnels sur ce qu'ont été les buts ultimes, les questions profondes auxquelles on a essayé de répondre, sur la nature de la démarche et les objectifs politiques que la commission s'était donnés et, enfin, quelques commentaires très brefs - vu le temps qui m'est imparti - sur le débat qui a eu lieu dans tous les travaux communautaires et dans les différents Conseils européens, au cours de ces deux dernières années après le Livre blanc.

Quelques mots sur l'histoire, la genèse du Livre blanc

Lorsqu'on parle des documents produits par de grandes organisations nationales ou internationales, c'est très rare de pouvoir lier un document à une personne, fut-elle la responsable principale de cette organisation. Mais dans le cas du Livre blanc, la personnalité de Jacques Delors a vraiment marqué tout le déroulement de l'opération jusqu'aux conclusions.

Dans la deuxième moitié de l'année 92, la Communauté est entrée, comme vous le savez, dans une phase de récession : le chômage a commencé à augmenter d'une façon très rapide et Delors a été très préoccupé par cette montée du chômage. Début de l'année 93, il nous a demandé une quantité de notes sur tous les aspects du chômage et, chose qui m'a frappé personnellement, c'est de voir l'intérêt personnel qu'il y portait. Je me souviens - ça devait être février-mars 93 - on lui avait préparé un dossier qui devait faire plus de cent pages, toutes une série de notes sur différents problèmes de l'emploi. Beaucoup de ces notes sont revenues avec des annotations en marge et des demandes d'informations et d'analyses complémentaires. Ce qui est quand même étonnant quand on pense à ce qu'est l'emploi du temps du Président de la Commission. En plus, visiblement, Monsieur Delors n'était pas satisfait des réponses fournies par les économistes.

Au mois de juin, Monsieur Delors a décidé de, franchement, mettre le problème du chômage à l'ordre du jour du Conseil Européen. Ce, de façon plus importante que jamais auparavant.

Vous connaissez l'histoire : Monsieur Delors a fait une présentation personnelle aux Chefs d'Etat. On avait demandé à mon unité de fournir une esquisse d'intervention. Celle-ci a été poliment mise entièrement de côté, Monsieur Delors a retenu quelques uns des graphiques proposés et a lui-même préparé son intervention, qui a retenu l'attention des autres Chefs d'Etat et de Gouvernements pendant presque trois heures. Donc, du Conseil européen de Copenhague, est sorti le mandat pour la Commission de produire cet ouvrage d'envergure : le Livre blanc.

Cela a lancé tout un débat dans la Communauté. Les Etats membres ont été invités à envoyer des contributions, de même que toute une série d'organisations : les syndicats, les organisations patronales. Même les organisations les plus petites, les plus bizarres, les moins connues se sont penchées sur le problème et nous ont envoyé des contributions. La Commission a décidé de s'organiser en fonction du travail à réaliser. On a créé un groupe de travail chapeauté par le plus haut fonctionnaire de la Commission et le Secrétaire général et on a commencé à examiner l'ensemble de la problématique des activités communautaires pour essayer de voir où des politiques auraient pu être infléchies de façon à contribuer davantage à l'objectif d'emploi. Mi- novembre, on avait un beau document d'analyse de deux cents pages dactylographié en dix chapitre et qui présentait une série de pistes d'analyses très intéressantes, pas nécessairement cohérentes, parfois vraiment contradictoires entre elles. Le Livre blanc devait être présenté au Conseil européen de Bruxelles à la mi-décembre. Fin novembre, Monsieur Delors en a tiré un document de vingt pages et nous a informés que ces vingt pages, c'était le Livre blanc, et que les deux cents pages sur lesquelles nous avions travaillé jusqu'à présent représentaient les travaux préparatoires.

C'était une opération légitime, je dirais même nécessaire, parce que ce n'était quand même pas pensable de soumettre deux cents pages aux Chefs d'Etat et de Gouvernement et c'est ainsi que le "Livre blanc" comprend une partie A , le "Livre blanc" à proprement parler et une partie B, les travaux préparatoires qui contiennent tous les éléments analytiques. Un petit jeu auquel on peut se livrer, c'est regarder quelles sont les choses qui sont dans la partie A - qui est censée être le résumé de la partie B - mais qui ne sont pas dans la partie B, et vice versa.

Le Livre blanc, comme vous le savez, a été présenté aux Chefs d'Etat à Bruxelles, mais il n'a pas été adopté; on en a uniquement pris note. Ce qui a été adopté, ce fut le plan d'action, qui reprenait certaines idées.

Ce qui était le but du Livre blanc

Le "Livre blanc", vous connaissez l'expression; elle est empruntée à la terminologie politique institutionnelle anglo-saxonne. C'est un document qui ne présente pas de dispositions à approuver mais des pistes de réflexions et qui vise à susciter un débat.

Si on veut se rendre compte de ce qu'était la nature de la démarche du Livre blanc, on peut essayer de faire une analogie avec les séminaires qui sont organisés par des organisations qui cherchent à aider les gens à perdre du poids, Weight Watchers, par exemple. Souvent, on y organise des séminaires de deux jours, trois jours, où on fait le tour du problème : on explique aux gens quelles sont les origines de l'excès de poids, quels sont les dangers, ce qu'il faut faire. De même, dans le Livre blanc, on analyse les origines du chômage. On parle des conséquences et des choses qu'il faut faire. Mais dans les séminaires pour les gens qui doivent perdre du poids, au fond, il n'y a rien qui soit nouveau, que les spécialistes ne connaissent déjà. De la même façon, dans le Livre blanc, on ne trouve rien que les spécialistes - dans les universités, dans les organisations de recherches, nationales ou internationales -, ne connaissent pas déjà. Et pourtant, ces séminaires ont une utilité parce que, par définition, les participants ne sont pas tous des spécialistes et qu'ils y apprennent quelque chose. Avec le Livre blanc, il y a eu un débat qui a permis à tous les participants d'apprendre quelque chose, il y a eu une diffusion de certaines notions, de certains acquis académiques ou de connaissances qui n'étaient pas tellement diffusés.

Le Livre blanc n'a pas vraiment généré un débat au niveau de l'opinion publique mais les hommes politiques, les syndicalistes, les gens comme vous et moi se sont penchés sur ce Livre- là. Par définition, ces gens ne sont pas des spécialistes de la macro-économie ou du marché du travail et ce débat a aidé à diffuser des connaissances. Mais là où l'analogie devient plus importante, c'est dans le but ultime. Avec un séminaire de Weight Watchers, qu'est-ce qu'on veut faire ? On veut pousser les gens, on veut les motiver à faire ce que - peut-être - ils savaient déjà qu'ils devaient faire. On veut presque leur faire peur pour qu'ils commencent à suivre un régime. Avec le Livre blanc, ce que la Commission de Monsieur Delors voulait faire, c'était vraiment secouer le monde politique, les Etats membres, et les pousser à faire toute une série de choses dont on avait déjà discuté dans les années 80 mais qui n'avaient pas vraiment été suivies et traduites dans des actions et dans des faits.

On peut encore pousser l'analogie encore plus loin et je touche là un point qui a été soulevé par Monsieur Destatte. Lorsqu'on organise un séminaire du type Weight Watchers, finalement, les organisateurs ne peuvent pas faire les régimes à la place des participants. Ce sont les participants qui doivent suivre un régime. De la même façon, en grande partie, toutes les actions pour la mise en oeuvre du Livre blanc ne sont pas de la responsabilité de la Communauté. Elles sont surtout de la responsabilité des Etats membres, des autorités régionales, des entreprises, des syndicats, des partenaires sociaux.

Dans les débats qui ont suivi le Livre blanc, on a beaucoup parlé d'une série d'actions qui doivent se faire au niveau communautaire, par exemple les réseaux trans-européens, et on a un peu réduit les débats du Livre blanc à cette petite partie-là. C'est une partie importante pour nous, qui travaillons dans les institutions communautaires, parce que, même si c'est - j'emprunte un chiffre - 5 ou 10% de l'opération globale, ça représente probablement 100% de notre activité. Mais il ne faut pas oublier que l'essentiel des actions qui sont discutées dans le Livre blanc sont des actions qui ne sont pas à mettre en oeuvre au niveau européen. C'est une incitation pour pousser les gens à agir. Ainsi, tous les Conseils européens qui ont suivi ont surtout eu le même but que les séminaires de rappel organisés par les Weight Watchers à des échéances périodiques et on pourrait presque dire que tout ce que la Communauté a fait, c'est de préparer des tableaux où chaque participant marque son poids et indique combien de poids il a perdu. J'exagère peut-être un peu, je réduis un peu l'opération mais c'est important. C'est un point que je souligne souvent parce que je me rends compte que ce point n'est pas suffisamment perçu. Les actions dont on discute dans le Livre blanc sont à mettre en oeuvre à un niveau décentralisé, pas vraiment au niveau communautaire dans son ensemble.

Je voudrais maintenant donner une interprétation personnelle de ce que le Livre blanc a voulu analyser.

Quelles sont vraiment les questions fondamentales qu'on s'est posées au moment de la rédaction du Livre blanc ?

Je pense qu'on a voulu essayer de répondre à deux questions que tout le monde se posait et qui ne sont pas exposées d'une façon explicite dans le document lui-même.

• Tout d'abord : comment peut-on rendre plus de dynamisme à l'économie européenne sans remettre en cause le modèle de développement européen ? Si vous voulez - à nouveau je caricature un peu -, en dix ans de débats académiques, on nous avait dit qu'il y a des rigidités au niveau européen et que la seule façon de s'en sortir, c'est plus de flexibilité, presque à la limite le modèle américain. Mais cette réponse, elle est franchement inacceptable pour la plupart des Européens. Nous restons attachés, pour de très bonnes raisons, à un certain modèle de développement où la solidarité a une importance, joue un rôle primordial. En même temps, nous nous rendons compte qu'il y a des limites à nos mécanismes de solidarité et que nous avons des problèmes de financement.

• Ensuite, comment essayer d'aller dans le sens des suggestions qui sont faites sans remettre en cause d'une façon fondamentale notre modèle de développement ? Ce qui pose implicitement une question un peu analogue : étant donné que l'insertion de l'économie européenne dans l'économie mondiale est quelque chose de positif qui globalement nous apporte de gros avantages, comment accompagner, accélérer cette insertion tout en continuant à payer à nos travailleurs des salaires qui ne soient pas les salaires mondiaux ? En d'autres termes, l'insertion de l'économie européenne apporte davantage globalement mais elle risque d'exercer un effet à la baisse sur les salaires de certains travailleurs qui sont exposés de plus en plus à la concurrence internationale et, naturellement, ce sont les travailleurs les moins qualifiés.

Evidemment la réponse à ces deux questions n'a pas été apportée de façon satisfaisante, mais le Livre blanc donne cette réponse qui est dans son titre : Croissance - Compétitivité. Ce sont les voies par lesquelles on peut essayer d'échapper à ces contraintes. C'est-à-dire qu'il faut retrouver une croissance plus forte parce que c'est, en même temps, la façon de réduire les demandes qui sont adressées à nos mécanismes de solidarité et, en même temps, qu'il faut générer les ressources financières qui peuvent permettre de continuer à financer cette solidarité que nous voulons garder au niveau européen. Puis Compétitivité - formation, pour essayer de faire en sorte que nos travailleurs soient de plus en plus qualifiés et qu'il soit donc possible de leur payer des salaires que nous considérons acceptables et nécessaires, faisant partie de notre modèle de développement sur des bases économiques saines. C'est-à-dire qu'il faut faire en sorte que nous tous soyons tellement productifs que ce soit absolument correct d'un point de vue économique d'avoir des salaires plus importants.

L'analyse contenue dans les dix chapitres des travaux préparatoires du Livre blanc est beaucoup plus globale que celle qui apparaît dans beaucoup d'autres documents précédents. C'est une des raisons qui fait en sorte que ce document fut mieux reçu, surtout par les forces progressistes, par les forces de centre-gauche, que toute une série d'analyses traditionnelles qui ont été produites par d'autres organismes les années précédentes.

Le Livre blanc cherche à couvrir l'ensemble du processus de création d'emploi.

La partie B - les travaux préparatoires - est articulée sur dix chapitres :

• Chapitre un, chapitre macro-économique : en utilisant les instruments macro-économiques, il donne l'analyse, les recommandations pour essayer de revenir à un taux de croissance plus fort et durable.
  

• Chapitres deux à sept : analyse de toutes les politiques qui peuvent donner plus de dynamisme et de compétitivité à notre économie. Ce sont les politiques de recherche et de développement des concurrences, d'achèvement du marché intérieur, de formation professionnelle, d'intégration intelligente de l'économie communautaire dans l'économie mondiale. Toutes ces politiques ont évidemment ont une influence aussi sur le taux de croissance parce qu'elles renforcent la productivité et le dynamisme.
  

• Chapitres huit et neuf : ils portent essentiellement sur le marché du travail, sur les mesures structurelles qui sont nécessaires au niveau du marché du travail. Les mesures, les pistes d'action qui sont discutées dans ces chapitres ont un double but : d'un côté, essayer de faire en sorte que ce marché du travail fonctionne mieux et donc, par ce biais, aider le processus de croissance et, de l'autre côté, faire en sorte que le meilleur fonctionnement du marché du travail permette d'aboutir à un taux de croissance de l'emploi plus fort par point de croissance économique. En d'autres termes, ce qu'on appelle parfois augmenter les contenus en emploi de la croissance, qui est souvent cité comme un problème particulièrement européen.
  

• Chapitre dix : appelé nouveau modèle de développement. De façon peut-être pas trop honnête, je l'ai présenté dans ce tableau comme étant un chapitre qui inspire les autres, mais je dirai plutôt que c'est un chapitre qui aurait dû inspirer les autres. En fait, il n'y a pas vraiment eu ce feed-back entre ce dixième chapitre et les autres. Mais, au moins, l'existence de ce chapitre montre qu'on est conscient d'une dimension qu'on aurait dû développer davantage.

Dans la limite du temps qui m'est imparti, je ne vais plus entrer dans les détails en ce qui concerne l'analyse du Livre blanc. Elle est largement connue par la plupart d'entre vous. Je voudrais néanmoins dire un mot, essayer d'éviter un mal entendu qui apparaît souvent. Beaucoup ont interprété le Livre blanc comme un plan de relance keynésienne de la demande et on a cité les propositions contenues dans le Livre blanc, les financements des grands réseaux européens, les projets d'infrastructure dans les transports, l'énergie, l'information, comme une tentative de relancer la croissance par ces mécanismes. Or, cette interprétation procède vraiment d'une lecture beaucoup trop rapide du Livre blanc. Ce n'était absolument pas le but, on n'avait absolument pas l'intention de mettre en place une espèce de politique anti-cyclique au niveau européen.

Pour s'en rendre compte, il suffit de se pencher sur les chiffres dont il était question. La proposition de la commission était de disposer de vingt milliards d'écus par an pour financer des projets d'investissements. Douze milliards sont déjà dans les budgets communautaires. Donc on demandait huit milliards de plus par an sur cinq ans, donc quarante milliards. Ces huit milliards de plus par an doivent être mis en rapport avec le PIB de la Communauté, qui fait six mille milliards, et un niveau d'investissement qui est, chaque année - bon an mal an -, d'environ douze mille milliards. Donc c'était absolument exclu que, par l'injection des huit milliards de plus, on puisse avoir un effet stimulant sur la demande.

En plus, on sait très bien - c'est quelque chose qui est reconnu par tous les économistes - que les projets d'infrastructure peuvent aider mais ne peuvent sûrement pas avoir un effet anti- cyclique parce qu'ils ont des temps de réalisation très longs, surtout s'il s'agit de projets comme ceux évoqués plus haut. De plus, dans le Livre blanc, on parlait de dépenser cet argent sur cinq ans. On était clairement inscrit dans une perspective de moyen terme.

Les buts de cette proposition, qui n'a pas été retenue par le Conseil, étaient autres. On avait constaté que le fonctionnement de l'économie européenne était ralenti, rendu plus difficile par toute une série de chaînons manquants dans la chaîne des transports, de la distribution d'énergie, de la distribution de l'information. C'est une analyse qui a été faite plusieurs fois et qui est bien connue : il y a pas mal d'autoroutes qui s'arrêtent à des frontières, il y de belles lignes ferroviaires qui sont très rapides sur certains trajets et puis, pendant trente kilomètres, on doit ralentir à des vitesses incroyables, et ainsi de suite.

Donc, pour que l'économie européenne fonctionne mieux et puisse, de ce fait, atteindre un taux de croissance plus élevé, il est nécessaire de compléter ce réseau. Mais il y a toute une série de difficultés liées au fait qu'il faut mettre ensemble toute une série d'autorités différentes, de responsabilités différentes, de soucis différents, et la Commission avait demandé à disposer de l'argent, non pas parce qu'elle pensait que cet argent aurait pu permettre de financer d'une façon importante les différents projets, mais parce que cet argent aurait pu être la petite incitation qui aurait permis à la Commission de réunir plus facilement autour d'une table tous les participants.

Imaginez de grands projets, par exemple les tunnels ferroviaires dont on parle sous le Brenner : c'est quelque chose qui touche les chemins de fer italiens, autrichiens, l'Etat italien et autrichien, les régions locales, toute une série de Communautés. Il y a énormément de problèmes à résoudre. Le financement de ce projet aura un coût énorme. La Commission ne peut pas imaginer financer ceci, peut-être en donner une partie très limitée. Mais on se dit que, si on a la possibilité d'offrir quelque chose - ne fût-ce que cinq cents millions d'écus - et de dire "Venez à Bruxelles et discutons de ce projet, nous pouvons le financer à hauteur de cinq cents millions d'écus". Cela aurait pu être le mécanisme qui aide à débloquer ce projet, à le lancer et, de ce fait, donne une impulsion à la croissance et à l'économie européennes parce que ce projet serait devenu possible grâce à l'élimination d'une série d'obstacles administratifs. Mais le but n'était sûrement pas un programme keynésien traditionnel de relance de l'économie communautaire.

Quelques considérations sur le résultat de l'opération Livre blanc

C'est un point difficile et je ne suis peut-être pas bien placé pour en parler : j'aurais tendance à en exagérer l'importance. Cependant, j'ai le sentiment que le Livre blanc a effectivement contribué à clarifier le débat sur le problème général du chômage. Ce document a l'avantage de faire presque le tour complet du problème - je ne dis pas le tour complet -. Il ne focalise pas seulement sur une partie, sur certains éléments. C'est un document qui a contribué, aussi, à écarter certaines fausses solutions.

Une limite qui était peut-être inévitable dans le type d'opération dans laquelle on s'est lancé, c'est qu'on a présenté toute une série de pistes de réflexions qui, parfois, sont seulement esquissées et non pas développées complètement. On n'a pas réussi à donner une impression de l'importance relative de ces différentes mesures. C'est à dire il n'y a pas une hiérarchisation. On parle de beaucoup de choses, des conditions qu'il faut mettre en oeuvre pour que les taux d'intérêts puissent baisser et, de l'autre côté, on parle de certaines mesures de réforme du mécanisme du Fonds social européen. Un lecteur non averti pourrait presque imaginer qu'une baisse d'un point de taux d'intérêt est aussi importante qu'un meilleur fonctionnement du Fonds social européen et, souvent, dans les débats, on voit que les gens n'avaient pas vraiment compris ce que les différentes mesures peuvent apporter.

Le débat qui a eu lieu au cours des deux dernières années a quand même permis - au moins au niveau des participants, des représentants des Etats membres et au niveau communautaire - d'avancer un peu plus là-dessus et de se rendre compte qu'il y a toute une série de mesures qui doivent mises en oeuvre, qui peuvent apporter des gains importants en terme d'emplois.

Mais il ne faut pas oublier l'importance relative et c'est le message sur lequel je vais terminer - peut-être que là-dessus aussi j'ai une vue biaisée en tant que macro-économiste - : s'il y a toute une série de mesures structurelles mentaires qui doivent être prises et qui sont toutes utiles, il ne faut pas oublier que l'essentiel de la création d'emplois viendra du processus de croissance. En d'autres mots, dans toutes les mesures qu'on discute au niveau structurel, il faut veiller à ne pas mettre en cause le processus de croissance.

L'acquis principal du Livre blanc et des documents qui ont suivis, c'est de se rendre compte que la croissance seule sans changement des paramètres ne suffit pas à réduire le chômage de façon satisfaisante, mais aussi que, sans une croissance plus forte, il est impossible d'obtenir des résultats concrets. Il n'y a pas d'espoir.

Merci.