Deuxième congrès La Wallonie au Futur 1991 - Le Défi de l'Education

 
Les politiques d'insertion des jeunes

Pierre Georis
Coordinateur du réseau AID,
Centre d'Information et d'Education populaire
(CIEP - MOC)

Un des faits marquants dans la gestion de la crise durant les années 80 en Wallonie et à Bruxelles a été la permanence du débat "formation-emploi". Le mot-clé de ce débat a sans conteste été celui "d'insertion", auquel on a le plus souvent joint le double qualificatif "sociale et professionnelle". Lié à ce débat, on a vu se multiplier des initiatives se positionnant de façon distincte des grands systèmes s'adressant de longue date (au moins pour une partie de leurs publics) aux demandeurs d'emploi : la formation professionnelle de l'Onem (puis du Forem) et l'enseignement de promotion sociale.

Ce remue ménage n'a pas été sans effets législatifs. Parmi ceux-ci, le décret de la Communauté française sur l'insertion socio-professionnelle et la formation continuée (17 juillet 1987) et l'Arrêté de l'Exécutif de la communauté sur les "Entreprises d'apprentissage professionnel" (23 janvier 1987).

Les lignes qui suivent n'ont aucune ambition exhaustive. Elles cherchent plus modestement à donner au lecteur quelques éléments lui permettant de repérer ce qui a été en débat (et l'est généralement toujours à ce jour !) à propos de ce décret, ainsi que quelques-uns des problèmes qu'il faudra affronter ces prochaines années en la matière.

1. Les formations par le travail

Aux formations professionnelles de l'Onem puis du Forem se sont progressivement ajoutés les dispositifs de "mise à niveau" et d'alphabétisation ("Lire et Ecrire") initiés par le secteur de l'éducation permanente, souvent dans un esprit pluraliste, ainsi que de nouvelles offres spécifiques de la part de l'enseignement de promotion sociale.

La plupart des dispositifs existants ne s'adressaient cependant qu'à des chômeurs complets indemnisés, à l'exclusion de très nombreuses autres personnes sans emploi, souvent usagères des Centres publics d'Aide sociale (CPAS) (1). Lorsque des dispositifs sont mis en place qui sont plus souvent destinés à ces derniers (par exemple dans le cadre de la campagne d'alphabétisation de "Lire et Ecrire") ils s'appuient sur la demande volontaire des personnes. Or, nous savons que la préoccupation des plus exclus n'est généralement pas d'abord de se former : ils veulent avoir un revenu, pour pouvoir manger tous les jours, et si possible obtenir ce revenu grâce à un travail utile (parce que c'est plus digne que de faire la file à différents guichets). Si on veut initier des formations pour un public qui a de telles difficultés, il faut d'abord répondre à ses desiderata concrets : le travail et le revenu. C'est pourquoi, de 1983 à 1986, se sont multipliés les chantiers et ateliers de "formations par le travail".

Ces "formations par le travail" regroupent une grande diversité de situations. Elles ont cependant toutes pour caractéristique d'offrir d'abord du travail et au moins une petite rémunération par l'intermédiaire d'une activité en atelier ou sur chantier, qui s'adresse à un marché. On navigue ainsi du grand potager qui permet de vendre quelques légumes ou du magasin de vêtements de seconde main au projet de création d'emplois dans une entreprise coopérative (par exemple dans le secteur de la construction), en passant par des formations professionnelles sur le mode du compagnonnage (les stagiaires apprennent en mettant directement la main à la pâte, en étant accompagnés dans tous leurs gestes par un professionnel du métier. C'est un système qui, pour être efficace, n'autorise en vérité que des petits groupes, de 3 à 5 personnes autour du technicien). La durée horaire de l'opération (un temps plein, ou quelques heures par jour), et la plus ou moins grande formalisation des projets pédagogiques contribuent à opérer des distinctions. Avec cette nuance cependant que, plus on approche d'une opération à temps plein, plus grande est la probabilité que l'horaire inclue de façon explicite des séances de formation stricto sensu (le plus souvent de la mise à niveau des connaissances).

2. Au sein des projets, deux crises possibles peuvent être identifiées

Ces projets cherchent à combiner tellement de contraintes à la fois qu'il n'est pas étonnant de les voir traversés de crises. "Trouver ses marques" n'a rien d'évident. Deux crises possibles peuvent être identifiées : d'une part, celle qui se joue autour de l'équilibre à trouver entre le social et l'économico/pédagogique (accueille-t-on n'importe qui pourvu qu'il soit en difficulté ou n'accueille-t-on parmi les personnes en difficulté que celles qui font une démarche volontaire vers la formation/insertion en renvoyant les autres vers des services sociaux plus aptes à répondre à leurs demandes premières ? L'activité de production sert-elle un objectif d'insertion professionnelle ou est-elle présente en soutien à une action sociale, par exemple à l'égard de toxicomanes ?). L'autre crise possible se joue autour de l'équilibre à trouver entre le socio/pédagogique et l'économique (jusqu'où pousse-t-on la logique économique ? L'activité économique est-elle au service d'un projet socio-pédagogique ou bien est-elle une fin en soi, amenant parfois à renoncer à toute formation au profit de la rentabilité d'une production ? Ce n'est pas si simple à trancher dès lors que l'on constate que plus les stagiaires sont placés dans des contraintes qui s'apparentent à celles de l'entreprise réelle, plus forte est leur motivation - ils apprécient grandement qu'on fasse avec eux autre chose que du bricolage -, plus grande aussi est la probabilité de réussite dans l'insertion professionnelle).

3.Entreprises d'apprentissage professionnel (EAP) et Actions intégrées de Développement (AID)

Evidemment, ce développement posait différents problèmes dont les moindres n'étaient pas : quel est le statut des personnes engagées ? comment éviter la concurrence déloyale ? quel est le statut des expériences ?

Pour les initiateurs, il fallait régler ces problèmes par l'intermédiaire de la loi qui, au moins, pourrait placer différents garde-fous. Mais il n'y a pas de loi qui naisse de "génération spontanée" : il a fallu faire connaître le phénomène et proposer des solutions.

Pour cela, certains ont fait "cavalier seul"; d'autres se sont regroupés. L'origine des pouvoirs organisateurs était différente selon les cas : la formulation des logiques d'action pouvait donc différer très sensiblement, même si les dispositifs et résultats concrets sont fort semblables.

La concurrence et les logiques différentes ont fait émerger une série de termes. L'un de ceux-ci, "Entreprise d'apprentissage professionnel" (EAP), a eu plus de succès et s'est donc relativement imposé, mais il coexiste avec une série d'autres ("actions intégrées de développement AID."; école de production; entreprise intermédiaire; asbl d'insertion; ...).

De façon générale, la distinction entre les deux termes les plus utilisés aujourd'hui s'explique par la mécanique de cette époque :

• "l'entreprise d'apprentissage professionnel" (EAP) apparaît dans les milieux de l'aide sociale. On y réfléchit d'abord dans les termes de "l'alternative au travail social traditionnel". La formation n'est qu'induite de cette réflexion. Mais dans les faits, des opérations d'aide sociale acquièrent des réflexes d'éducation permanente;

• "l'action intégrée de développement" (AID) apparaît dans un milieu d'éducation permanente (2). On cherche d'abord à offrir une formation adaptée aux publics les plus en difficulté. Et on en arrive à devoir acquérir aussi, de façon induite, des réflexes de travail social.

Ces deux mondes (le travail social et l'éducation permanente) s'ignoraient très largement. Le cloisonnement a généré des dispositifs distincts. Détail piquant : chacun des deux mondes à développé son dispositif en l'accompagnant d'un discours à propos d'un décloisonnement entre lui-même et le monde économique. Celui-ci se fait très difficilement. Tandis que sur le terrain s'est opéré un réel décloisonnement, en définitive peu mis en évidence par les acteurs eux-mêmes, entre le travail social et l'éducation permanente.

4. Un débat très confus

Toujours est-il qu'avant toute législation sur la question, le terme EAP a eu le plus gros succès d'utilisation. Mais il a été utilisé dans des sens fort différents, qui ont entraîné beaucoup de confusion.

Dans beaucoup d'esprit en effet, EAP recouvre l'ensemble des formations par le travail. En soi, ce n'est pas une difficulté, sauf si on veut formuler des propositions légales concrètes.

Il n'y a en effet presque rien de commun entre les problèmes :

• de ceux qui ont pour projet d'abord de créer quelques emplois pour des personnes en difficulté (la question est celle de la mobilisation de capitaux dans un milieu qui n'en a guère);

• de ceux qui créent des "ateliers éducatifs" dans lesquels les gens peuvent venir travailler quelques heures par jour ou par semaine, en gagnant un peu d'argent de poche, le temps de "faire le point", se ressaisir; (ainsi qu'on en trouve dans les maisons d'accueil et maisons maternelles);

• de ceux qui appuient des formations sur des activités économiques concrètes.

En fait, les "formations par le travail" se situent dans un espace délimité par trois pôles : le revenu, le travail/emploi, la formation. Toutes les initiatives ne se situent pas au même endroit dans cet espace. L'expérience a montré que tous ceux (y compris en son temps l'auteur de cet article) qui ont abordé la question ont commis la même erreur initiale, celle de croire qu'un seul dispositif législatif permettrait de résoudre les problèmes de cet espace, alors qu'on peut y repérer trois sous-ensembles spécifiques : les solutions qu'on dégage pour l'un ne conviennent pas à l'autre. Il a fallu que la réflexion collective puisse se décanter pendant plus d'une année (en 1984-1985) pour que ses participants admettent ce fait. En 1986, la Fondation Roi Baudouin a proposé le résultat des travaux de décantation : "EAP" ne désignait plus qu'un des trois sous-ensembles des "formations par le travail", celui qui est guidé prioritairement par une logique de formation. C'est dans cette optique que quelques scénarios étaient proposés qui avaient pour principal mérite de montrer qu'il était possible de rencontrer les contraintes relevées (statut des jeunes; concurrence loyale; ...). Bien entendu, il n'y a pas lieu de faire preuve d'un fétichisme particulier à l'égard de ces scénarios : toute autre proposition qui rencontrerait les mêmes contraintes est admissible (3).

Il s'avère cependant que, malgré le travail de clarification, une série de nuances n'ont été intégrées que par quelques spécialistes : quand il s'agit de débattre des EAP, la confusion reste souvent totale : les uns désignent toujours l'ensemble des "formations par le travail" et font un grand mélange de considérations contradictoires; les autres désignent le sous-ensemble "formation" (ce sera notre cas); mais d'autres encore désignent les "ateliers éducatifs" qu'ils appellent, avec une nuance très péjorative, "ateliers occupationnels". Ces derniers vont dénoncer l'EAP "qui ne résout rien, retient les gens dans la misère, contribue à aménager la société duale en aidant les gens à s'y adapter". Là-dessus, au titre d'alternative, ils vont construire un dispositif qui ressemble furieusement à la définition de l'EAP-formation, tout en lui donnant un autre nom !

C'est dire que dans tous les débats sur les EAP, on n'est jamais loin de la situation surréaliste; des discours se croisent sans se rencontrer, parce qu'ils ne parlent pas de la même chose; mais des gens vont s'invectiver violemment parce qu'ils utilisent les mêmes mots.

A la confusion générale du vocabulaire, s'est rapidement ajoutée une seconde difficulté. Si l'on voulait rencontrer la question, cela nécessitait des décisions prises à trois niveaux de pouvoir en même temps : Etat central (sécurité sociale des jeunes, et attribution de personnels d'encadrement); communautés (reconnaissance de la formation); régions (soutien à l'investissement, et plus généralement à l'économie sociale).

Seule la Communauté française a vraiment manifesté sa volonté de faire un pas en direction des EAP. Dès lors, la législation de la communauté, en 1987, a généré un étonnant paradoxe : au moment où la situation des EAP s'est améliorée (elles peuvent être reconnues), elle s'est aussi dégradée (plus rien ne se décidait du côté de l'Etat central pour l'octroi de personnel dans le cadre du TCT, ni pour le renouvellement de personnel temporaire de type CST, et aucune alternative n'apparaît. Certaines EAP bénéficient de subventions du Fonds social européen. Mais celles-ci sont étroitement conditionnées au fait que - préalablement - il y a aide de l'Etat belge, l'aide européenne ne pouvant en aucun cas dépasser l'aide belge. La non décision de l'Etat central en matière d'aide en personnel a pour effet ricochet de pénaliser aussi très substantiellement l'EAP auprès du Fonds social européen, qui diminue d'autant le montant de son intervention). (Notons par ailleurs, que le décret PRIME voté par le Conseil régional wallon en 1990 a ajouté au désastre et à la confusion. Mais ceci est un "saut dans le temps").

On a ainsi vu, dans certains cas, la petite subvention de fonctionnement allouée par la Communauté française dans le cadre d'un agrément ne servir qu'à financer la fermeture d'un centre.

On ne peut reprocher à la communauté le fait que les autres niveaux de pouvoir n'ont pas pris leurs responsabilités. Il n'empêche, à la base, surtout en 1987-1988, la confusion est à nouveau totale : comme la situation s'est objectivement dégradée, le seul pouvoir qui a fait un pas se retrouve victime de la mauvaise humeur générale. C'est un nouveau paradoxe.

5. La législation de 1987

La législation de la Communauté française se compose de deux volets : un décret sur l'insertion socio-professionnelle et la formation continuée donne un cadre pour une série de dispositif relevant de la Communauté française. Complémentairement, un arrêté de l'Exécutif définit ce qu'il faut entendre par "Entreprise d'apprentissage professionnel" et les modalités de reconnaissance.

Si le fait de légiférer sur l'EAP est une avancée philosophique importante, la définition que donne de l'EAP la Communauté française est tellement restrictive qu'elle pose de nombreux problèmes nouveaux.

Ainsi :

• l'EAP ne peut s'adresser qu'à des jeunes sans allocation de chômage (pourquoi ne pas appeler EAP tout dispositif "lourd" d'une trentaine d'heures/semaine utilisant la méthode de la formation par le travail, indépendamment du statut administratif de la personne concernée ? Une série d'initiatives sont des EAP qui n'ont pas le droit de s'appeler EAP simplement parce qu'elles s'adressent majoritairement à des chômeurs indemnisés !);

• l'EAP est une initiative privée (du coup, des initiatives de CPAS ne peuvent être reconnues);

• l'EAP s'adresse à la tranche d'âge des 18-25 (pourquoi de plus âgés, sortant de prison, ou relevant de maisons d'accueil ne peuvent-ils pas avoir accès à cette formule d'insertion ?);

• Ces difficultés obligent la plupart des dispositifs mixtes à se désigner d'un autre nom (quitte d'ailleurs à se faire reconnaître comme EAP pour une partie du public seulement). Ce fait est à l'origine de la survivance, après l'arrêté définissant l'EAP, de l'appellation AID;

• enfin, la communauté a mis à disposition quelques moyens financiers. Mais ceux-ci restent faibles. Aussi arrive-t-il que des dispositifs qui sont des EAP au sens de la définition de la communauté n'introduisent même pas de demande d'agrément, considérant qu'il s'agit d'un travail administratif disproportionné aux résultats qu'on peut en escompter.

Quant aux autres niveaux de pouvoirs :

• l'Etat central a pris le 31 décembre 1986 un désolant arrêté permettant de limiter la sécurité sociale des jeunes impliqués dans des structures EAP aux allocations familiales et à l'assurance maladie-invalidité. Les EAP ayant fait appel à cette possibilité se comptent sur les doigts de la main;

• ces dernières années, la Région wallonne s'est caractérisée par son total immobilisme dans le domaine du soutien réel à l'économie sociale (hormis l'installation d'un Conseil wallon de l'Economie sociale, comme conseil consultatif), puis par sa contribution active au démantèlement du secteur en 1990 (suppression des TCT, qui n'ont été que partiellement remplacés par du personnel PRIME, plus coûteux pour les promoteurs).

En tout état de cause, le fait de la législation n'a pas supprimé les malentendus entre les asbl et leur environnement. On en pointera trois (ce n'est pas exhaustif) :

1. La confusion conceptuelle continue à régner (EAP, AID, asbl d'insertion et autres dénominations) alors qu'il serait simple de réaménager le décret dans le sens d'une plus grande clarté en désignant par exemple du nom de EAP toutes les structures de "formation par le travail" fonctionnant à temps plein, et s'adressant à des demandeurs d'emploi peu qualifiés, indépendamment de leur statut administratif : chômeurs indemnisés ou usagers de CPAS.
   

2. Tous les projets intéressants ne sont pas agréés dans le cadre du décret bien loin de là ! La Communauté française est pauvre : les nouvelles subventions sont distribuées très chichement.
   

3. Pour mémoire, des malentendus subsistent avec les administrations dont les critères correspondent souvent assez peu avec les réalités vécues sur le terrain avec ces publics difficiles.

6. Bilan de l'opération

Le bilan de l'opération est-il bon ? Comment ne pas manifester d'abord de la perplexité, tant les problèmes restent nombreux. On se gardera bien cependant de jeter la pierre à un unique acteur : on a vu que les difficultés actuelles sont sans doute d'abord le résultat d'un "effet de système", combinant tout à la fois une grande dispersion des compétences et une absence de coordination entre les niveaux du pouvoir, un phénomène social d'une grande complexité à saisir (ce qui favorise les malentendus) et la pratique du lobbying sur ce terrrain-là aussi.

Reformulons à cet égard quelques propositions générales en guise de conclusion :

1. Il y a beaucoup d'incertitudes à propos de l'évolution du marché de l'emploi : retrouverons-nous de l'emploi comme auparavant ? N'en retrouverons-nous plus jamais autant ? Le partage du temps de travail est-il praticable ? Quels créneaux faut-il investiguer ? Personne ne peut répondre à ces questions.

   De toute évidence, il n'y a pas de "recette-miracle" pour la sortie de crise. Cela signifie que, pour l'instant, la priorité dans l'action des pouvoirs publics devrait être de réserver des espaces de libertés, dans lesquels puissent s'expérimenter une série de choses.

2. Occuper un espace de liberté ne signifie pas que l'on puisse y faire tout et n'importe quoi. En d'autres termes, il ne faut pas laisser le champ libre à des escrocs. Il faut des balises clairement définies, qui rencontrent divers ordres de contraintes. Les deux principales contraintes semblent être :
   A. il faut un statut convenable pour les jeunes engagés;
   B. il faut éviter la concurrence déloyale.

   Donc, il faut des moyens publics qui permettent l'expérimentation, mais dans un champ balisé.

3. Les asbl d'insertion ne doivent pas être des ghettos pour marginaux. Les jeunes engagés ne doivent pas s'y retrouver comme dans un cul-de-sac. Cela impose que des concertations, et si possible des collaborations puissent s'organiser au niveau local ou sous-régional. Le principe-guide de ces concertations est celui de l'itinéraire. Il faut que quiconque formule un projet de formation ou d'emploi ait la possibilité de le réussir parce que toutes les passerelles existent entre les différents dispositifs (un analphabète doit pouvoir réussir un projet de qualification professionnelle). Alphabétisation, formations par le travail, remises à niveau, formations finalisées (par un diplôme ou un emploi) sont autant de dispositifs qui ont leur pertinence. Il importe que ces différents pôles se coordonnent de façon interne (si on trouve important que l'analphabète des villes ait accès à une formation, il n'y a pas de raison de trouver cela moins important pour l'analphabète des campagnes). Ensuite, les interlocuteurs de chacun des pôles doivent se rencontrer pour aménager toutes les passerelles utiles.

(Octobre 1991)

Notes

(1) Depuis 1987, les formations professionnelles de l'Office national de l'Emploi (Onem) puis du Forem, se sont, heureusement, ouvertes à tous les demandeurs d'emploi. Cependant l'offre de formation ne suit pas la demande : les postes disponibles sont d'un niveau généralement inaccessible pour les moins formés de nos concitoyens. Si un "bouchon" législatif a sauté, la situation concrète des usagers des CPAS à l'égard des formations de l'Onem/Forem n'a pas encore vraiment changé.
(2) En l'occurrence, AID désigne un réseau de 12 centres de formation dans les pouvoirs organisateurs desquels est impliqué le Centre d'Information et d'Education populaire, service d'éducation permanente du Mouvement ouvrier chrétien. Les pouvoirs organisateurs associent souvent d'autres partenaires au niveau local.
(3) Développement exhaustif dans Pierre GEORIS, Les entreprises d'apprentissage professionnel, Fondation Roi Baudouin, Bruxelles, 1986.
Commentaire plus général sur la pédagogie des "formations par le travail" : Pierre GEORIS, Myriam POELMAN, Jeunes et Exclusion, Fondation Roi Baudouin, Bruxelles, 1988.