Deuxième congrès La Wallonie au Futur 1991 - Le Défi de l'Education

Description d'un modèle d'analyse prospective
de la situation budgétaire en Communauté française
(secteur enseignement) (4/4)

Muriel Bouchet
Assistante au Groupe d'Economie wallonne, Faculté des Sciences économiques et sociales, FUNDP

Jean-Charles Jacquemin
Professeur à la Faculté des Sciences économiques et sociales, FUNDP

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Tableau 15 : Situation financière : variation par rapport à la référence (en milliards de FB)

Comme le tableau 15 en témoigne, l'incidence du sursaut nataliste wallon est surtout manifeste lorsqu'on aborde les recettes budgétaires, puisque le solde et le niveau d'endettement traduisent une amélioration de la situation financière de notre Communauté. Ce résultat, qui ne manquera pas d'en surprendre plus d'un, est en réalité fort aisément explicable.

Trois facteurs contribuent à altérer l'impact des naissances additionnelles sur les besoins. Le décalage entre l'apparition des nouveaux-nés et leur entrée dans le circuit scolaire, que nous avons déjà évoqué, exerce un impact d'autant plus substantiel que les recettes régies par la Loi spéciale sont, quant à elles, directement ajustées lors de la survenance de naissances additionnelles (22). Il est évident que cet avantage va graduellement s'éroder au cours du temps, mais la création de dette étant retardée, les charges d'intérêt associées évolueront de façon moins explosive que dans la référence. En outre, les chocs démographiques enregistrés en fin de période transitoire n'exercent qu'un impact limité (et même nul durant la période 1997 à 1999) alors que l'intensité de ces impulsions finales est considérable (Cfr. le tableau 11).

Le second facteur décelable est associé à l'existence d'un certain degré d'inertie dans l'ajustement du nombre d'enseignants à la population scolaire, dont témoigne la forme des "fonctions de retard" calculées à partir des données du fichier SCOLARI. Cette inertie recouvre deux phénomènes, à savoir d'une part l'effet de "lag" en vertu duquel un accroissement d'1 % de la population scolaire va se répartir sur un certain nombre d'années pour ce qui est de son incidence sur le nombre d'enseignants, ce qui signifie que les dernières impulsions qui s'opèrent dans le cadre de la période transitoire n'auront guère le temps d'influencer l'emploi enseignant durant cette même période.

On observe d'autre part l'existence d'un phénomène de sur- ou de sous-réaction, qui implique qu'une hausse d'1 % du nombre d'élèves se traduit par une variation différente sur le plan des charges enseignantes, même lorsque l'écoulement du temps a permis à l'ajustement de se réaliser intégralement.

Le dernier facteur agissant est loin d'être le moindre. Il est issu de la présence de dépenses dont l'évolution n'est pas tributaire de l'évolution des effectifs scolaires. Il s'agit notamment des dépenses d'entretien et de fonctionnement (reprenant les frais de chauffage des locaux, les rémunérations du personnel ouvrier, ...), au sein desquelles les "coûts fixes" occupent une place prépondérante.

Les crédits courants aux universités et aux enseignants du supérieur ne sont quant à eux pas insensibles aux fluctuations du nombre d'étudiants, mais ils ne sont réellement influencés par le choc nataliste qu'après un délai considérable (23). Il en est d'ailleurs de même pour la promotion sociale.

Ces postes budgétaires, dont le montant global demeure pratiquement inchangé suite à la survenance de l'impulsion démographique, représentent non moins de 44,31 milliards de francs en 1989 (salaires de la promotion sociale compris), ce qui leur confère un poids de 31,7 % (24) dans l'ensemble des dépenses courantes de l'éducation. En d'autres termes, une croissance d'1 % du nombre d'enfants de moins de 18 ans ne va gonfler les besoins de l'enseignement qu'à concurrence de (1 - 0,317) = 0,683 % (25). Ce chiffre est nettement inférieur au coefficient de 0,8 que la LSF applique à l'évolution effective du nombre de moins de 18 ans (entre juin 1988 et l'année considérée) afin d'en dériver les "coefficients de correction démographique" qui interviennent dans le calcul des montants transférés.

Il paraît donc raisonnable d'affirmer que le troisième facteur cité peut à lui seul expliquer l'incidence globalement favorable de l'accroissement démographique. La contribution des deux autres facteurs évoqués consolide évidemment la crédibilité de cette dernière constatation, dont l'importance justifie la longueur de la tentative de démonstration qui précède.

Avant de conclure cet examen de la deuxième simulation élémen-taire, il importe néanmoins de constater que le phénomène de compensation entre forces antagonistes se traduit par la faiblesse de l'incidence relative du choc démographique. Malgré une progres-sion du nombre de naissances à raison de 10,1 % en 1999 par rapport à la référence, la variation du niveau d'endettement observée cette même année se limite à 5,22 milliards (toujours en comparaison avec la projection de base), tandis que le solde net ne s'ajuste qu'à raison de 1,49 milliards. En clair, une quelconque imprécision dans l'appréhension de l'évolution démographique future n'est guère de nature à alimenter l'incertitude en matière d'évolution des soldes.

Comme la première simulation le laissait prévoir, c'est plutôt sur le comportement des rémunérations (voire même des ratios d'encadrement) qu'il convient de s'interroger pour esquisser les contours de l'avenir financier de la Communauté.

Partie IV. Exemple de simulations à finalité normative

A travers cette section, nous allons mettre l'accent sur l'apport potentiel du modèle en matière d'aide à la décision, sans prétendre aller au delà de la simple mise en évidence de ses particularités. Cette caractéristique de l'exposé sera particulièrement présente lorsqu'il s'agira de calculer le taux additionnel à l'IPP compatible avec l'objectif de résorption de l'endettement communautaire à l'horizon 1999 : la publication de ce qui n'est qu'un "taux-solution" intimement dépendant des contraintes inhérentes à la simulation ne présage en rien de l'opportunité de son introduction par les décideurs politiques, sur laquelle nous ne pourrions d'ailleurs nous prononcer qu'à l'issue d'une vaste étude portant sur son caractère "soutenable" dans le contexte économique actuel.

La même remarque est d'application lorsque nous traitons d'éventuelles variations de l'emploi enseignant.

En clair, l'apport normatif de cette section ne réside pas dans la désignation de "policy-mix" précises, mais dans la mise en relief de toute une série de constantes, d'informations inédites susceptibles de guider le décideur politique.

4.1. Scénario 1 : option revalorisation au sein du cadre institutionnel actuel, sous diverses contraintes financières

Il importe tout d'abord de définir les termes-clés utilisés dans l'intitulé de la simulation :

L'option revalorisation fait référence aux revendications de nombreux enseignants, qui exigent un rattrapage salarial par rapport au sec-teur privé (à qualification identique, naturellement) en guise de contribution à la "remotivation" du corps enseignant. Par souci de prudence, la revalorisation est implémentée dans le modèle sous forme d'un accroissement annuel du traitement enseignant égal à 2 % (à prix constants) pendant les dix années de la période transitoire et pour tous les niveaux. Cet apport salarial est inférieur à la croissance probable du PNB (2,5 % en moyenne), et donc vraisem-blablement à l'accroissement des salaires dans le secteur privé (26) ce qui souligne le fait que notre simulation introduit tout au plus un ralentissement de l'élargissement de l'écart secteur enseignant/secteur privé. Il ne s'agit assurément que d'un pâle succédané du "rattrapage" préconisé par les enseignants.

La contrepartie de cette revalorisation salariale , souvent évoquée (en dehors des milieux enseignants, cela va de soi) est une réduction des effectifs enseignants à population scolaire constante. Concrètement, nous allons sélectionner le ratio d'encadrement (27) qui nous permettra de respecter l'objectif ultime sur lequel cette simulation repose en définitive, à savoir l'exigence de résorption de l'endettement communautaire, avec l'année 1999 en ligne de mire (ou, alternativement, la nullité du solde net cette même année).

L'expression "cadre institutionnel actuel" fait référence à l'absence de ristourne intégrale de la redevance radio-télévision, et d'additionnels communautaires à l'IPP. Ces deux éléments seront ajoutés au modè-le dans la sous-section 4.2.

Les résultats obtenus

Ceux-ci sont synthétisés dans les tableaux 16 et 17.

Tableau 16 : Evolution des soldes et de l'endettement (montant absolu en mlliards de FB)

Le ratio d'encadrement compatible avec notre objectif financier va se traduire par l'évolution suivante du nombre d'emplois dans le secteur éducatif :

Tableau 17 : Nombre absolu d'enseignants et variation par rapport au scénario de référence (en unités)

Les variations observées en bout de course nous paraissent constituer un obstacle rédhibitoire à la mise en oeuvre politique de ce scénario. En outre, un phénomène d'externalité financière ne manquera pas de se manifester, puisque les mises à la pension et la hausse des inscriptions au chômage associées à ces réductions vont accabler l'Etat central de charges supplémentaires, de sorte que l'ensemble des pouvoirs publics ne bénéficiera que d'une fraction de l'assainissement budgétaire dont profiteraient les Communautés.

4.2. Seconde simulation : réalisation de l'objectif de résorption de l'endettement au moyen du produit de la redevance radio-télévision (RRT) et des additionnels à l'IPP

Avant d'entreprendre l'étude détaillée de cette simulation, il paraît utile de souligner que les ratios d'encadrement, les traitements et les variables macro-économiques sont fixés au même niveau que dans la référence.

1. Les recettes dégagées par les récentes décisions du conclave gouvernemental

• La redevance radio-télévision (RRT) : Le rendement additionnel dont bénéficie la Communauté grâce à la ristourne intégrale à partir de 1993 est estimée à partir de l'évolution prévue du nombre de postes de télévision. Il est en outre supposé que la redevance moyenne (par téléviseur) est indexée annuellement sur l'indice des prix à la consommation.
  

• Le mécanisme des additionnels à l'IPP est également intégré dans le modèle. Ils sont fixés au niveau constant (sur l'horizon 1992-1999) qui permet d'aboutir à l'absence de dette dans le secteur de l'enseignement, en 1999.

2. Résultats obtenus

Le taux additionnel compatible avec l'objectif de suppression de l'endettement se monte à 3,89 %. Les recettes qu'il permet de dégager, ainsi que les répercussions budgétaires du versement intégral de la RRT apparaissent au tableau 18.

Tableau 18. Rendement des nouveaux mécanismes préconisés
(additionnels à l'IPP = 3,89 %). Milliards de FB

L'impact budgétaire réel qu'induisent les nouvelles possibilités de financement est quant à lui mis en évidence au tableau 19.

Tableau 19. Soldes et endettement (milliards de FB)

Par construction de la simulation, le niveau d'endettement doit nécessairement être nul en 1999, ce qui traduit néanmoins une détérioration par rapport aux six années précédentes, durant lesquelles le secteur enseignement dégageait une capacité de financement positive lui permettant d'accumuler des créances jusqu'à un plafond de 10,27 milliards de FB.

Conclusion générale

Cet article, dont la lecture doit sembler quelque peu ardue de temps à autre en raison de son haut degré de technicité, a cependant permis de décrire un modèle dont les possibilités d'utilisation sont étendues.

Il nous reste à indiquer que nous envisageons une forte extension de son potentiel en direction de l'intégration de l'ensemble des données budgétaires en matière d'éducation (en clair, il s'agit de prendre en compte les recettes et dépenses liées aux bâtiments scolaires, à la formation, et le budget des opérations de capital).

Par ailleurs, il semble opportun de spécifier les exogènes de façon plus précise qu'actuellement, de sorte que le décideur "actif sur le terrain" puisse disposer d'un outil relativement proche de ses préoccupations concrètes. A titre d'illustration, citons le cas des variations exogènes du ratio d'encadrement, que nous pouvons "endogénéiser" par rapport à de nouvelles impulsions de nature plus techniques, concernant par exemple les règles relatives au capital-période. La même démarche peut être accomplie en matière de traitement des enseignants.

(Octobre 1991)

Bibliographie

Pour des informations relatives aux mécanismes de la Loi spéciale de financement et à ses implications financières :

CLAEYS J. et FAMEREE H., La loi spéciale de janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, juillet 1989.

Cahiers de la Banque nationale de Belgique, N° 3.

INSTALLE M. et PEFFER M., Le financement des Communautés et des Régions dans l'accord gouvernemental de mai 1988, 1988.

Courrier hebdomadaire du CRISP , numéro 1209-10.

INSTALLE M., PEFFER M. et SAVAGE R., Le financement des Communautés et des Régions, 1989.

Courrier hebdomadaire du CRISP , numéro 1240-41.

PAGANO G., La loi de financement des Régions et des Communautés ou la contrainte financière, 1991.
Avant-projet de contribution au congrès de l'Institut Jules Destrée "La Wallonie au futur - Le défi de l'éducation".

Sources utilisées lors de la confection du modèle:

• Evaluation du salaire moyen par enseignant, et évolution des crédits aux universités de 1989 à 1990 :
  FORUM (du SNEC), 21ème année - n°11/12 de juin 1990.
  Documents du Conseil de la Communauté française pour les années 1980 à 1984.

• Evolution passée de la population scolaire :
  Y. YLIEFF, "L'enseignement de l'an II", avril 1990.
  Documents du Conseil de la Communauté française pour les années 1980 à 1984.

• Evolution du nombre de charges enseignantes entre 1986 et 1989 :
  Projet de décret modifiant certaines législations en matière d'enseignement - Rapport présenté au nom de la commission de l'enseignement, de la formation et de la recherche, 6 juillet 1990, page 24 (annexe 4).

Notes

(22) Le critère auquel la LSF fait appel pour déterminer le montant du transfert est en effet le nombre d'enfants de zéro à 18 ans (dont l'évolution, cela dit en passant, n'est prise en compte qu'à concurrence de 80 % pour calculer la dotation : Cfr. G. PAGANO (1991)), même si les 0 à 2 ans ne contribuent nullement à alimenter les besoins de l'enseignement.
(23) Ce raisonnement trouve son fondement dans la comparaison effectuée entre deux coefficients d'élasticité calculés conditionnellement à une modification des effectifs des moins de 18 ans à concurrence d'1 %. Le premier coefficient, qui se rapporte aux recettes, est proche de 0,8 en vertu de la LSF (Cfr. la note (23)) tandis que l'autre concerne le versant "dépenses" du budget communautaire. Ce dernier coefficient est amoindri sous l'action de deux phénomènes, dont l'un est issu de l'existence de coûts de fonctionnement autonomes vis-à-vis des variations du nombre d'élèves, alors que le second dérive du fait que les effectifs scolaires relatifs à l'université, au secondaire et à la promotion sociale stagnent durant la période de transition (du moins par rapport au scénario de base). Cette "apathie" est tout aussi manifeste dans le secondaire, mais les dépenses relatives à ce dernier niveau n'interviennent pas dans le calcul de la quotité 0,683 (Cfr. le texte, infra) car ce niveau d'enseignement concerne essentiellement des enfants appartenant à la classe des 0 à 18 ans. Or l'"élasticité-dépenses" est précisément censée refléter la réaction des dépenses suite à une hausse de la population des moins de 18 ans. (= le référent) standardisée à 1 %. Par ailleurs, les besoins des "universités et autres" sont indépendants des fluctuations de cette même population. En conséquence, l' "élasticité partielle" (qui ne rend compte que du troisième facteur décrit dans le corps du texte) est bien égale à 1-0,317 = 0,683 dans l'hypothèse où 100 % des "autres dépenses" constituent des "coûts fixes"; Cfr. les notes (24) et (25).
Ce coefficient inférieur à l'"élasticité-recettes" (0,8) dénote un incidence favorable de l'essor nataliste sur les finances francophones, mais elle ne prévaut que durant la période transitoire. Au delà, l'accroissement du nombre de naissances va se traduire par un gonflement des effectifs des 18 à 24 ans. Or l'économie de la LSF engendre une "élasticité-recettes" égale à 0,0 (contre 0,8 pour les moins de 18 ans), alors que le chiffre correspondant, mais calculé sous l'aspect "dépenses" est vraisemblablement proche de l'unité. L'avantage budgétaire de départ sera donc "grignoté" à mesure que les 18 à 24 ans verront leurs rangs s'étoffer (un processus qui ne s'amorcera de toute manière qu'après la période de transition).
(24) Mais rappelons que toutes les "autres dépenses de l'éducation" ne constituent pas des "coûts fixes", même s'il est légitime de présumer qu'ils prédominent.
(25) Et 0,749 % si les "autres dépenses" se composent de 50 % de "coûts fixes" (une proportion qui me semble être en-deçà de la réalité).
(26) En cas de stabilisation du ratio salaires privés/PNB, ceux-ci augmenteront en effet de 2,5 % par an.
(27) En fait, c'est un pourcentage unique (c'est-à-dire relatif à tous les niveaux d'enseignement, et constant à travers le temps) de progression annuelle des ratios d'encadrement qui est sélectionné. La configuration du modèle permet bien évidemment de le moduler en fonction de ces deux critères, mais il n'existe a priori aucune raison de privilégier une catégorie d'enseignants au détriment des autres. Par ailleurs, nous désirons asseoir la stabilité temporelle de la politique simulée. Notons que le taux unique retenu est égal à 3,17 % (et 2,96 % pour la variante "solde nul"). Ces 3,17 % se comprennent par rapport aux ratios d'encadrement de référence.
(28) Les commentaires figurant en (F°) supra permettent de mettre à jour une hypothèse tacitement adoptée lors du processus de calcul, qui consiste à considérer que la Communauté flamande ne va pas user de sa compétence fiscale propre en matière de RRT pour instaurer une redevance moyenne différente du niveau national observé avant la ristourne intégrale.