Contrats, territoires et développement régional Actes de la Journée d'étude du 11 mai 1999 au Château de Namur Organisation : Institut Jules Destrée CEMAC (Centre de Management et de Créativité) OGM (Organisation Gestion Marketing) Guy Vattier Vice-président du Conseil régional de Lorraine, Délégué au Plan et au Contrat de Plans  Introduction Il m'est agréable de vous présenter aujourd'hui l'expérience lorraine en matière de contractualisation, notre région étant actuellement en pleine préparation de son prochain Plan et Contrat de Plan Etat-Région. Le Conseil Régional de Lorraine a souhaité construire son Plan en suivant une démarche principalement fondée sur une stratégie de développement. Elle a choisi de définir ses orientations et sa stratégie avant de les confronter à celles de ses partenaires. Le croisement de ces différentes logiques permettait d'élaborer un Plan en privilégiant le partenariat et la notion de projet. Dans cet esprit de partenariat et d'expression de la volonté collective, le Conseil Régional de Lorraine et les quatre Départements lorrains ont décidé de signer un protocole d'orientation commune, garantissant une solidarité des acteurs locaux dans la définition d'un projet commun et dans la négociation du futur contrat de Plan. Je me propose de vous présenter dans un premier temps le contexte de l'élaboration des contrats de plan en France et les questionnements qui se posent face à son évolution, puis dans un deuxième temps la méthode que nous avons choisie de mettre en place en Lorraine pour tenir compte de cette situation. 1. L'évolution des contrats de plan en France : Les contrats de plan servent de support à la programmation d'actions communes à l'Etat et aux régions, reprenant leurs objectifs déclinés en actions ainsi que leurs financements. Leur durée a été calquée avec celle des fonds structurels européens pour une meilleure concordance et un appui potentiellement plus important. Il faut rappeler en préliminaire que la durée du Plan et du Contrat de Plan s'est considérablement allongée, passant de 5 à 7 ans. Il est prévu de contracter une programmation ferme et définitive sur les quatre premières années, d'effectuer un premier bilan puis de réorienter ou d'ajuster si nécessaire les actions pour les trois dernières années. Ce prochain plan se doit donc d'être évolutif, axé sur des projets forts et consensuels, répondant au souci de développement durable du territoire. Les prochains contrats devront promouvoir un autre type de développement inscrit dans la durée et qui s'attache à la fois à la création d'emplois et à leur caractère durable. Telle est la position de l'Etat. Elle rejoint sur ces points précis les préoccupations des régions. Ces contrats devront porter une attention particulière à la réduction des inégalités sociales et mettre en place une solidarité au profit des populations et des territoires plus fragiles ou confrontés à des mutations profondes. Le volet territorial de ces contrats portera sur les actions favorisant le développement local et une meilleure organisation du territoire. Il donne le jour à un nouveau type d'engagement de l'Etat avec les nouveaux contrats d'agglomération et de pays. Ainsi, les contrats de plan pourront pour la première fois servir de cadre à des contrats de pays et des contrats d'agglomération. Cette volonté d'appuyer la politique d'aménagement du territoire sur des organisations territoriales présentant une plus grande pertinence géographique, économique et sociale est une nouveauté. Ce nouveau cadre pose de nombreuses questions. Tout d'abord, il faut rappeler que les modalités d'application de cette volonté politique ne seront précisées qu'à la promulgation de la loi pour l'aménagement et le développement durable du territoires et de ses décrets d'application. Cependant, ceci démontre bien que les territoires auront une plus grande marge de manœuvre qu'auparavant, et que l'on s'achemine vers un changement du rôle de l'Etat. Il passerait d'un Etat organisateur et aménageur du territoire à un Etat incitateur . En effet, pris dans l'étau de la construction européenne, et face à une réduction de ses moyens, il concentre son action sur les territoires les plus dynamiques. Ne s'acheminerait-on pas petit à petit vers un nouveau modèle français ? Les futures lois sur l'intercommunalité et l'aménagement du territoire ne renvoient-elles pas à l'initiative des territoires ? Tous ces éléments poussent à croire que le principe d'égalité serait remis en cause au profit du principe d'équité, ce qui aurait pour conséquence de bouleverser l'équilibre actuel des territoires. Quid des territoires les moins à même de définir leur propre politique d'aménagement et de développement ? L'Etat pourra-t-il rester le garant de la cohésion nationale ? Voilà les questions que peuvent se poser les régions, constituées pour la plupart de zones développées de façon hétérogène. En outre, les contrats de plan semblent devoir participer à la mise en œuvre à la fois de la politique régionale communautaire, des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire et des schémas de services collectifs. Or, nombre de ces éléments ne sont pas encore arrêtés. La vision du futur est encore bien incertaine. La Lorraine, région en reconversion industrielle, a, par le passé, fortement bénéficié des fonds structurels. Aujourd'hui, le zonage européen est en redéfinition, et un certain désengagement semble se profiler. Ceci implique l'obligation pour une région comme la nôtre d'inciter les acteurs locaux à changer d'optique et à mettre en place une politique de projets plus volontariste afin de bénéficier d'un soutien communautaire moins structurel.   2. Une nouvelle méthode Face à ces questionnements et aux incertitudes législatives et réglementaires, le Conseil régional de Lorraine a fait le choix d'une méthodologie ouverte et évolutive, lui permettant de construire un projet fort pour son territoire. Dans cette optique, les élus régionaux ont défini trois grands principes directeurs qui allaient conduire l'ensemble des travaux afférant à l'élaboration du Plan lorrain, pour apporter aux lorrains une réponse à leurs attentes, notamment en ce qui concerne l'emploi, et pour s'assurer de l'exemplarité des politiques publiques proposées. Ces principes sont les suivants : – Une exigence principale: la qualité. Nous avons voulu démontrer la spécificité lorraine, l'apport de la Lorraine à la France. La qualité est le dénominateur commun de toutes les propositions. – Finalité de l'action: Il faut replacer l'homme au cœur du projet. Principe qui garantit une plus grande adhésion, constitue la base de la légitimité élective et répond aux attentes les plus fortes (telles que l'insertion professionnelle, l'amélioration du cadre de vie, l'activité des entreprises). – Un choix de méthode: l'élaboration du projet régional, puis la contractualisation, la territorialisation et pendant toute la durée du Contrat de Plan la mise en place d'une commission de suivi et d'évaluation, dans le but de contrôler l'application des programmes et de les réajuster en fonction de nouveaux paramètres. Pour préparer le Plan Lorrain et la négociation du Contrat de Plan, la réflexion a été engagée en Lorraine dès juin 1998. La méthode privilégiée est une méthode en deux phases. Dans un premier temps, de septembre 1998 à mars 1999, la réflexion a été animée par un Groupe stratégique de Planification, émanation de l'Assemblée régionale. Composé de conseillers régionaux représentant toutes les tendances de l'assemblée régionale, le groupe stratégique constitue l'instance de dialogue avec les acteurs socio-économiques pour la préparation du quatrième Plan. Le groupe stratégique rend compte au Conseil régional des demandes exprimées sur le terrain. Dès juin 1998, le Conseil Régional a fixé trois objectifs cadres pour la réflexion qui sont : – l'insertion professionnelle des jeunes Lorrains; – la création d'entreprises et le développement de l'esprit entrepreneurial; – l'affirmation du rôle déterminant du carrefour européen d'échanges que constitue la Lorraine. Ce premier temps de l'élaboration du Plan lorrain a été consacré à l'évaluation et à l'analyse des contraintes extérieures en Lorraine, économiques en raison de la mondialisation, techniques avec les Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication, sociétales avec l'évolution de la démographie et la métropolisation, législatives et réglementaires avec la mise en place du Schéma de Développement de l'Espace communautaire (SDEC), les lois en préparation sur l'aménagement du territoire, l'intercommunalité et l'intervention économique des collectivités. Cette étape a permis de définir le contexte et l'environnement dans lequel le projet lorrain devrait s'inscrire. Les attentes des acteurs socio-économiques ont été mesurées par l'exploitation d'un questionnaire envoyé à 4500 décideurs lorrains, ce qui a permis d'obtenir un éclairage sur les grands enjeux et attentes des Lorrains. Cette phase de planification s'est achevée par l'adoption par l'Assemblée régionale le 19 mars 1999 des Orientations stratégiques du IVème Planlorrain. La deuxième phase de planification a été lancée en avril 1999 et se déroulera jusqu'en juillet 1999. Elle consiste à organiser une large concertation avec les lorrains et les partenaires du Conseil régional, sur la base des Orientations stratégiques. Pour ce faire, 20 Groupes spécialisés de Planification ont été mis en place, reprenant les thématiques principales mises en avant dans les orientations. Cette phase permet de présenter les Orientations stratégiques à l'ensemble des partenaires de la Région, de solliciter leur avis et leurs contributions. Cette étape devrait voir émerger les partenariats possibles et les projets des différents territoires. Son objectif principal est la définition des priorités d'action et des modes opératoires les mieux adaptés. Un deuxième temps dans cette deuxième phase nous est apparu nécessaire pour présenter le projet lorrain. De septembre à novembre 1999, onze Forums territoriaux prendront place sur l'ensemble du territoire lorrain. Ils seront animés par le Président du Conseil régional de Lorraine, afin de rencontrer la population lorraine pour échanger avec elle sur le projet lorrain, territoire par territoire, et recueillir ses attentes. Enfin, le Conseil régional délibérera en fin d'année sur son Plan et finalisera la négociation du Contrat de Plan avec l'Etat. Cette nouvelle démarche nous est apparue nécessaire pour mieux prendre en compte des paramètres nouveaux tels que la mondialisation, le développement durable, la construction européenne, le développement des nouvelles technologies d'information et de communication (NTIC) d'une part et l'évolution préoccupante de la démographie et de l'emploi caractéristiques de notre territoire en Lorraine d'autre part.   Conclusion Les attentes et les demandes sont toujours aussi nombreuses que variées lors de l'élaboration d'un Contrat de Plan. Toute la difficulté de l'exercice consiste à définir ce qu'il est possible de réaliser réellement en fonction des moyens mis à disposition et d'effectuer des choix stratégiques révélateurs de projets que l'ensemble des partenaires (Conseil régional et Etat) auront définis comme prioritaires. Dans ce contexte un Contrat de Plan ne peut qu'être controversé et ne pas pouvoir prendre en compte des projets pourtant importants mais hors de proportion avec les enveloppes budgétaires qui y sont affectées. Par ailleurs, autre écueil de cet exercice délicat, nous définissons les impératifs en fonction des données présentes. Il ne fait aucun doute que bien des événements imprévus viendront modifier nos orientations au fil des années. Nul ne peut prédire l'avenir. Qui aurait prévu au cours du IIIème Plan par exemple que surviendraient des affaissements miniers dans plusieurs communes de Lorraine ? Autre paramètre ingérable par la Région: le versement des crédits prévus par l'Etat. Nous avons vu combien ces virements pouvaient être retardés, voire remis en cause au cours du précédent Plan, puisqu'il nous a fallu l'allonger d'une année pour espérer boucler les programmes, ce qui n'est d'ailleurs pas encore certain. C'est pour toutes ces raisons que nous avons envisagé là encore une nouvelle méthode. Après le groupe stratégique de planification, nous comptons mettre en place au lendemain de la signature du Contrat de Plan, un comité de suivi et d'évaluation de celui-ci, afin, dossier par dossier, de vérifier l'application des décisions, ou le cas échéant de réajuster les programmes, en un mot de réduire les dysfonctionnements.