Contrats, territoires et développement régional Actes de la Journée d'étude du 11 mai 1999 au Château de Namur Organisation : Institut Jules Destrée CEMAC (Centre de Management et de Créativité) OGM (Organisation Gestion Marketing) Pierre-Jean Lorens Directeur général adjoint chargé du Plan et de l'Evaluation du Conseil régional du Nord - Pas-de-Calais   C'est difficile de succéder à Jacques Cherèque parce qu'il y a beaucoup de choses qu'il a dites qu'on partage depuis longtemps. J'aimerais organiser mon propos autour de ce qu'on pourrait appeler un petit bilan raisonné prospectif du contrat de plan, autour de deux idées qui animent aujourd'hui l'Exécutif et l'Assemblée régionale Nord - Pas-de-Calais : c'est oser la subsidiarité et parier la responsabilité. En effet, il me semble que derrière le mieux de région qu'évoque Jacques Cherèque, il y a aussi les questions fondamentales qu'on a abordées plus avant, de subsidiarité et de responsabilité, qui me semblent être deux notions au cœur de la notion de contractualisation. Donc, je ne reviendrai pas sur des éléments de bilan qu'on peut dresser des exercices précédents de contractualisation entre l'Etat et la Région.   I. Un bilan contrasté, partagé par tous 1. Une négociation en trompe-l'œil Je le ferai quand même, mais très rapidement, d'abord pour rappeler de manière un tout petit peu moins politiquement correcte que le représentant de la Datar, que visiblement la dernière génération de contrat de plan Etat - Régions a quand même été marquée par deux éléments majeurs qu'on peut retenir, d'abord une négociation en trompe-l'œil. Il me semble que quand on parle de contrat, il y a quand même un minimum à envisager si ce n'est à respecter, c'est l'égalité de situation des parties contractantes. Or, la négociation du précédent contrat de plan, c'est-à-dire celui qui court encore jusqu'à la fin de cette année 1999, a été marquée par un certain nombre de points qui ont largement grevé les principes mêmes d'action qu'on peut espérer derrière la négociation contractuelle. D'abord, on vous a parlé – et le représentant de la Datar avait été assez prolixe en la matière – de cette fameuse recherche d'équité ou de principe d'inégalité entre les différentes régions et comment la Datar avait imaginé une fourchette de répartition de l'enveloppe des contrats de plan qui tenait compte des grandes conditions macro-économiques de la situation d'un certain nombre de régions. En fait, on avait retranché à la précédente génération de contrat de plan un certain nombre d'opérations pour pouvoir en rajouter afin de trouver un artifice des + 23,5 %. Donc, j'aurais quand même bien aimé que notre ami de la Datar soit encore présent pour s'expliquer sur cette histoire. Mais considérons cela comme du passé. De la même manière qu'il faut considérer comme du passé, j'espère, le fait que le préfet de Région s'était effectivement trouvé devant une situation assez paradoxale : ouvrir une négociation avec une collectivité décentralisée de plein exercice qu'est le Conseil régional avec un mandat de négociation déjà bouclé à 85 %. Et autant dire que le reliquat de 15 % pour faire 100 % était tout aussi dur que le noyau dur des 85 %. C'est-à-dire que, pour être très clair, la marge de négociation du précédent Exécutif régional vis-à-vis du préfet et de l'Etat français, lors de la négociation du contrat de plan dont on parle aujourd'hui, a été une négociation en trompe-l'œil. Si l'on ajoute à cela le fait que la majeure partie de thèmes contractualisés sont encore aujourd'hui des thèmes qui sont largement de la compétence de l'Etat et que l'Etat avait refusé à cette occasion de venir aider la Région sur ces compétences, on peut aussi gloser là-dessus mais je ne le ferai pas, simplement pour rappeler qu'on part quand même de loin sur l'appréciation qu'on peut avoir des contrats de plan Etat - Régions et que la mission qui avait été confiée à Jacques Cherèque dont il vient de rappeler brièvement les principales conclusions était une mission tout à fait importante. Derrière cette mission, il y avait la réhabilitation, aux yeux des élus locaux et aux yeux des présidents d'exécutif régionaux, le fait que les contrats de plan n'étaient pas simplement un artifice de désengagement de l'Etat au profit ou au détriment des régions mais vraiment un exercice contractuel faisant participer les forces vives des régions. Premier point. 2. Des engagements non tenus Deuxième point, là aussi politiquement correct mais il en a parlé plus avant et je lui en rends grâce, le représentant de la Datar a parlé des engagements financiers qui avaient été remis en cause; on a parlé des critères de Maastricht, on a parlé d'autres points. C'est vrai qu'aujourd'hui, sur un certain nombre de points, l'Etat n'est pas au rendez-vous financier et au rendez-vous qualitatif des éléments qui avaient été prévus et contractualisés, ce qui renvoie aussi à la nature faussement juridique des contrats de plan Etat - Régions dont il a parlé et dont je partage effectivement l'avis. Hormis quelques jurisprudences inabouties, aujourd'hui, nous n'avons pas vraiment en France, derrière la notion de contrat de plan Etat - Régions, un outil juridique et dont on peut ester en justice devant les tribunaux administratifs français. 3. La reconnaissance de l'espace régional Dans un second temps, au delà de ces principales critiques que Jacques Cherèque a fort bien reprises dans son rapport, il y a quand même un certain nombre d'avancées significatives pour le développement des régions – et notamment du Nord - Pas-de-Calais – qu'il faut reprendre au titre positif, à l'acquis des contrats de plan Etat - Régions. D'abord, des progrès en terme de cohérence des politiques publiques à l'échelle régionale. Derrière le contrat de plan Etat - Régions et dans la lignée des lois de décentralisation de 1982 et de 1983, le contrat de plan est la reconnaissance qu'il existe un espace régional capable de définir des politiques qui sont des politiques régionales. C'est-à-dire qu'elles sont conçues, élaborées, à la fois par les élus régionaux en une collaboration, en un dialogue avec l'Etat. Cette reconnaissance de l'espace régional comme un cadre d'intérêt général et de développement du territoire a également contribué de fait à ce que se développent, derrière les contrats de plan Etat - Régions, toute une série d'approches plus territorialisées qu'on pourrait appeler contrats de territoire et sur lesquels je reviendrai dans les préconisations qu'aujourd'hui, la Région Nord - Pas-de-Calais fait dans l'exercice qui s'engage de nouvelles négociations du contrat de plan Etat - Régions. 4. Le CPER, effet levier des grands projets régionaux Deuxième point à mettre à l'acquis des contrats de plan Etat - Régions, Jacques Cherèque l'a dit de manière générale; je voudrais simplement l'illustrer par rapport au Nord - Pas-de-Calais et vous avez une bonne connaissance, me semble-t-il, de ce qui se passe dans notre Région, c'est via les investissements réalisés au titre des contrats de plan Etat - Régions que l'on a pu construire un réseau d'infrastructure performant aujourd'hui dans le Nord - Pas-de-Calais : je citerai le lien fixe Transmanche et l'arrivée du TGV à Lille, je citerai également le développement du potentiel de recherche régionale où on sait très bien que la Région Nord - Pas-de-Calais est largement déficitaire vis-à-vis d'autres régions métropolitaines, même si là-dessus l'effort est encore à fournir, le développement de l'enseignement supérieur, la création de nouvelles universités dans la région Nord - Pas-de-Calais, de même que toute la problématique de la politique de la ville ou du renouvellement urbain que vous connaissez aussi bien en Wallonie, puisque nous avons de fortes corrélations en matière de conversion et de mobilisation autour de ces thèmes. Ceci dit, l'ensemble des points que je viens d'évoquer là n'aurait pas pu voir le jour, n'aurait pu être réalisé si, derrière l'engagement de l'Etat réel au titre du contrat de plan, il n'y avait pas eu l'inertie complètement positive du processus de décentralisation qui a notamment fait des régions une collectivité avec un pouvoir d'investissement et une capacité d'investissement nettement supérieurs aux autres collectivités territoriales. Mais cela renvoie à l'équilibre général des principes de décentralisation qui sont actuellement à l'œuvre en France. Très rapidement, derrière ce bilan que l'Exécutif régional et l'Assemblée régionale font du contrat de plan Etat - Régions, que Jacques Cherèque a repris dans son rapport, que la Cour des Comptes a repris également dans son rapport en 1988, que l'Inspection générale des Finances a repris récemment dans un rapport : je veux dire que le bilan que je fais là, si je l'applique au Nord - Pas-de-Calais, n'est pas un bilan politiquement incorrect. C'est aussi un bilan aujourd'hui largement partagé par tous les gens qui se sont penchés sur cette mécanique contractuelle.   II. Six pistes pour aller plus loin dans la contractualisation Aujourd'hui, nous faisons toute une série de propositions. Je passe sur celles qui visent à restaurer vis-à-vis des élus locaux la confiance en la parole de l'Etat qui a été gravement mise en cause lors des précédentes années. Nous proposons nous six axes de progrès pour une contractualisation équitable et solidaire, des axes de progrès qui font largement évoluer le couple déconcentration - décentralisation, ce qu'on appelle dans un effroyable néologisme français la déconcentralisation, puisque de notre point de vue, il ne peut pas y avoir de réelle décentralisation sans effectivement – et Jacques Cherèque l'a rappelé – de véritable pouvoir de négociation donné à l'administration déconcentrée de l'Etat et singulièrement au préfet de Région. 1. Des rencontres régulières pour une meilleure planification La première proposition consiste à améliorer notre capacité d'anticiper régionalement les choix pour mieux décider. Cela veut dire que l'Etat et la Région doivent se doter de manière pérenne d'outils d'observation et de prospectives capables de nourrir régulièrement les exercices de planification et non pas de fournir un effort, un coup de collier à une charrette six mois avant les échéances, comme ça été encore le cas cette fois-ci, en produisant d'une part une stratégie de l'Etat en Région pour le préfet et, d'autre part, un document d'orientation régionale pour tout ce qui concerne la Région mais de se doter, autour de la conférence régionale d'aménagement et de développement du Territoire – c'est vrai un peu bizarrement appelée CRADT –, d'un lieu de rencontre régulier entre l'Etat et la Région pour travailler de concert sur des éléments d'orientation, sur des éléments d'observation, d'étude et de prospective qui permettent que le couple Etat - Région fonctionne au mieux du développement régional. C'est le premier point. 2. Institutionnaliser la capacité de proposition des Régions Le deuxième point, c'est la capacité de négocier à armes égales. On a beaucoup critiqué la procédure des contrats de plan à cet égard. Ce que l'on espère c'est que, dans la négociation qui va bientôt s'engager, on puisse beaucoup plus développer qu'auparavant le couple concertation - consultation, qu'on puisse équilibrer les termes de la négociation, c'est-à-dire que la Région soit autant en capacité de proposer au préfet que le préfet en capacité "d'imposer" à la Région, ce qui me paraît être une façon tout à fait importante de reconsidérer les termes de la négociation. Au niveau de l'Etat, la contractualisation permet la consolidation, la congélation des crédits budgétaires de chaque ministère sur des actions ou sur des projets très précis. Il faut rappeler que le contrat de plan Etat - Régions est un formidable outil pour tous ceux qui veulent avoir une sécurité budgétaire dans les différents arbitrages annuels, quand on négocie les budgets. C'est aussi vrai pour l'Etat d'ailleurs que c'est vrai pour la région. Il y a un certain nombre de vice-présidents du Conseil régional qui, lors de la dernière mandature, ont effectivement considéré également que le contrat de plan Etat - Régions était une bonne occasion de s'assurer d'arbitrages budgétaires futurs en en mettant un maximum, si je peux me permettre cette expression, dans le contrat de plan Etat - Régions. Donc, dans ce côté, négocier à armes égales, il y a la nécessité d'avoir un maximum de latitude de manœuvre dans la globalisation de la négociation budgétaire. C'est ce qu'on appelle en France cette fongibilité généralisée des fonds qui, au service du développement général et du développement local, devrait permettre une vraie négociation. Ce qui est vrai d'une négociation à Marseille n'est peut-être pas vrai à Dunkerque. C'est-à-dire que là aussi, il y a la nécessité de pouvoir inventer collectivement entre Etat et Région des politiques régionales vraiment au service des besoins socio-économiques des régions dont on parle. Or, aujourd'hui, le constat c'est que finalement, en matière notamment de développement économique, les mêmes procédures sont à l'œuvre à Marseille ou à Dunkerque. Je ne pense que cela soit forcément une bonne chose et que la décentralisation y gagne. 3. Modifier le contenu et unifier les lieux de gestion Troisième point, modifier les contenus des contrats de plan. On a trop eu, dans les précédentes générations, des contenus de contrats de plan qui favorisaient les investissements matériels. On a parlé des routes, l'exemple est connu, mais on pourrait parler aussi d'autres contenus de ce type et on doit plus aller vers l'immatériel qui aujourd'hui est une des conditions du développement largement reconnue – beaucoup d'interlocuteurs en ont fait état au cours de la présente réflexion. Donc, il faut favoriser cette nouvelle approche des contrats de plan comme étant aussi des contrats de plan privilégiant le fonctionnement au détriment de l'investissement, favorisant l'immatériel même si dans certaines régions, il est vraisemblable qu'un certain nombre d'investissements matériels (routes ou infrastructures) soient encore nécessaires. De la même manière, je crois que dans les contenus possibles à modifier, il faudra veiller une bonne fois pour toutes à ce que les orientations de l'Etat, de la Région et de la Commission européenne dans ses prochains fonds structurels puissent se reconnaître dans un seul cadre de référence. Aujourd'hui, de nombreux handicaps dans la gestion d'un certain nombre de dossiers ou d'actions proviennent du fait que l'on a plusieurs lieux de gestion, d'arbitrage et de décision sur les mêmes dossiers. Au delà du fait que cela puisse remplir l'agenda d'un certain nombre de fonctionnaires territoriaux et les rassurer sur l'utilité qu'ils ont de leur emploi du temps et de leur mission, on a quand même le sentiment qu'on pourrait économiser un certain nombre de lieux d'arbitrage en faisant en sorte que ces principaux objectifs se retrouvent dans un seul cadre de référence. Je dois vous dire aujourd'hui que je n'ai pas l'impression qu'on soit parti sur cette ligne de conduite là et qu'on aura vraisemblablement encore des contrats de plan et des Docup comme on dit dans le langage communautaire. On a peut-être raté là une occasion de travailler sur un seul cadre de référence en matière de développement. De même, je crois qu'on a intérêt à ouvrir de nouveaux champs de contractualisation en substitution pour ceux relevant des compétences de l'Etat. Je l'ai déjà dit, donc je n'y reviens pas. 4. Professionnaliser la notion de contrat Quatrièmement, il s'agit également de mieux répartir les financements. On a beaucoup de mal aujourd'hui à assurer une traçabilité des financements. Le représentant de la Datar parlait des taux d'exécution qu'il constate aujourd'hui en matière de réalisation du contrat de plan Etat - Régions. Tout ce que je peux vous dire, c'est que ces taux sont largement sujets à discussion et que, quand on demande au représentant du SGAR aujourd'hui de nous faire un état précis des engagements financiers qu'il a consacrés au titre du contrat de plan Etat - Région, il a beaucoup de mal à être certain de ses chiffres. Les bilans financiers réalisés autour du contrat de plan Etat - Régions le sont dans des conditions de fiabilité qui sont loin d'être complètement sûres. Donc, on a un problème de financement, on a un problème d'engineering et on a un problème de professionnalisation de ces contrats de plan Etat - Régions. Aujourd'hui, on est quand même dans une matière largement artisanale. Nous devons professionnaliser la notion de contrat et j'y reviendrai avec plus de détails quand je parlerai de l'évaluation. Donc, il faut instaurer visiblement une conférence financière régionale qui permette une meilleure lisibilité de ces éléments. 5. Contractualisation avec les territoires sur des objectifs partagés Cinquième point sur lequel nous sommes tout à fait engagés dans le Nord - Pas-de-Calais, c'est le côté du renforcement de la territorialisation du contrat de plan et de la démocratisation des choix réalisés dans le cadre du contrat de plan Etat - Régions. La question de la territorialisation des contrats de plan n'est pas nouvelle à l'échelle du Nord - Pas-de-Calais. Depuis longtemps, nous avons développé, à l'échelle du développement social des quartiers, les contrats d'agglomération et les contrats de développement ruraux. Donc, ce qui se passe au niveau du débat sur la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire n'est pas sans nous rappeler les efforts que nous avons engagés et nous sommes plutôt en sympathie avec les propositions qui sont faites aujourd'hui au niveau du gouvernement. Les seules précautions que nous souhaitons prendre sont des précautions administratives si j'ose dire. Il nous faut favoriser une construction durable des projets de territoire et des réseaux territoriaux en dépassant peut-être les concepts un tout petit peu étroits que nous propose aujourd'hui la Datar entre l'agglomération et le pays, surtout dans une configuration comme celle du Nord - Pas-de-Calais – Luc Maréchal le rappelait tout à l'heure – où finalement la distinction entre le milieu urbain et le milieu rural est de moins en moins évidente. Ce que nous souhaitons nous, c'est de pouvoir avoir la compétence et la qualité Etat et Région, en Nord - Pas-de-Calais, de négocier correctement quelle sera la définition des aires territoriales sur lesquelles nous aurons à contractualiser. Deuxième point, il nous faut, à mon avis, renforcer l'engineering du développement local. Je pense que c'est un point fondamental sans lequel on pourra toujours parler de développement local sans jamais s'en donner les moyens. D'autre part, tout ceci doit se faire effectivement en adéquation avec le principe de subsidiarité, nous en avons parlé ce matin. Et la contractualisation sur les territoires ne doit pas se faire à l'aveugle mais elle doit se faire sur la base d'obligation de résultats et non pas d'obligation de moyens. De plus en plus, en un mot, il nous faudra partager les résultats que nous souhaiterons avoir avec les territoires. Il ne s'agit pas de financer tout, n'importe quoi, à l'avenant et de gérer des politiques de guichet, il s'agit de gérer des politiques de projets et pour cela, il nous faut être d'accord avec les territoires sur les résultats que nous cherchons à accomplir, sans avoir un quelconque pouvoir de tutelle sur les territoires avec lesquels nous contractualiserions, mais simplement sur cette nécessité du partage d'un certain nombre d'objectifs de développement entre le niveau régional et le niveau local. 6. Renforcer les dispositifs d'évaluation contradictoires Sixième point, sixième obligation que nous nous fixons, c'est la capacité de l'Etat et de la Région de développer un meilleur suivi et une meilleure évaluation du contrat de plan Etat - Région. La Région Nord - Pas-de-Calais est engagée, depuis maintenant cinq ans, dans une démarche assez ambitieuse en matière de suivi et d'évaluation. Nous souhaitons encore la continuer et la renforcer dans le cadre de cet exercice commun avec l'Etat. Ce sont des recommandations simples et de bon sens. C'est améliorer le suivi conjoint en développant l'aspect qualitatif des éléments, aujourd'hui on arrive à peine à avoir un suivi quantitatif à peu près correct. Il nous faut renforcer l'aspect qualitatif du suivi. Il nous faut renforcer l'évaluation partenariale et contradictoire des programmes que nous engageons. Nous l'avons fait sur un certain nombre de thèmes. Il faut sans doute le généraliser et prévoir l'évaluation à mi-parcours. Une des propositions du rapport de Jacques Cherèque, c'est aussi de prévoir une évaluation à mi-parcours du contrat de plan en 2003, c'est-à-dire que nous rentrons dans une aire de planification décentralisée et démocratique. Je crois encore à la planification, pour répondre à une question posée; je ne me sens pas complètement de la couleur du mur qui est tombé il y a quelques années à Berlin pour pouvoir parler, sans aucun complexe, d'une planification démocratique et décentralisée. En tout cas, c'est ce que nous essayons de construire en France, en Nord - Pas-de-Calais. Pour cela, il faut renforcer l'évaluation publique et contradictoire, et prévoir une évaluation à mi-parcours afin d'infléchir les décisions prises qui ne doivent pas être figées pour sept ans, mais simplement pouvoir également être révisées au bout d'un contexte à mi-parcours. Pour mettre en place l'ensemble de ces éléments, la région Nord - Pas-de-Calais, en parallèle de l'Etat, a lancé en débat un document d'orientation régionale qui n'est pas ce que l'on appelait avant le plan régional, mais un document beaucoup plus simple et beaucoup plus ramassé qui fait état d'un certain nombre de propositions de réflexion, tant sur la méthode que sur le fond de ce qu'il faut contractualiser avec l'Etat. Un certain nombre de partenaires ont répondu à notre appel et en débattent également avec nous. Ce document a été diffusé à environ cinq mille partenaires, collectivités, associations. Il est en débat. Le président Delebarre est en train de le porter en débat auprès des deux assemblées départementales des grandes communautés urbaines et nous espérons que, d'ici la fin du mois de juin, nous pourrons avoir – en même temps que le préfet aura son mandat de négociation – un mandat de négociation pour le Conseil régional Nord - Pas-de-Calais, un mandant ayant été négocié avec ses principaux partenaires territoriaux et ses partenaires économiques et sociaux, au premier rang desquels le CESR, afin de commencer la négociation d'un contrat de plan qu'on espère différent des trois précédentes générations.