Introduction

Evoquer les relations internationales de la Wallonie revient à limiter son investigation à la politique extérieure de la Région wallonne en tant qu'entité de droit public. Bien entendu, cette politique est dans bien des cas l'aboutissement de relations - de voisinage ou autres - entretenues par les Wallons ou les provinces et communes wallonnes avant que la Région wallonne ne se voit créée et dotée de la personnalité juridique.

Une double constatation s'impose d'entrée de jeu :

• en matière de relations internationales, la Région wallonne a connu en treize années une évolution institutionnelle spectaculaire, partant de l'inexistence juridique pour aller vers un statut très proche de celui de l'Etat ;

• les actions et contacts internationaux de la Région ont, à chaque stade de l'évolution institutionnelle, été suffisamment diversifiés et denses que pour mettre en oeuvre le cadre légal existant tout en préparant - et en faisant pression sur - la prochaine étape institutionnelle destinée à renforcer les pouvoirs internationaux des Régions.

En d'autres mots, la Région wallonne a joué en la matière un rôle de pionnier et de référence, entraînant les réactions aussi bien d'envie d'autres régions européennes que de froide réserve de la part de pouvoirs centraux de pays pourtant amis.

I. Le régionalisme et les relations internationales

Deux approches sont possibles pour cerner la notion de "Région" en fonction de la dimension propre aux relations internationales.

La définition des Régions retenue par l'Assemblée des Régions d'Europe - organisation dont la Wallonie a été l'un des fondateurs les plus actifs - situe celles-ci au deuxième niveau dans la pyramide des pouvoirs, c'est-à-dire immédiatement en-dessous de l'Etat central. Le second critère existentiel pour les Régions est de disposer d'une assemblée directement élue.

On le voit, cette définition ne procure pas toutes les garanties de véritable autonomie et de participation au pouvoir central. En outre, elle ne fait pas mention de l'expression externe, ce qui indiquerait que des Régions reconnues comme telles se voient refuser par les Etats centraux toute possibilité de partenariat international.

Certes, le Traité de Maastricht sur l'Union européenne a ouvert une brèche dans le sens de la dimension européenne des Régions en prévoyant la création du Comité des Régions, institution consultative composée de 189 membres et chargée de donner des avis, à la demande ou d'initiative, sur les enjeux et programmes. Mais les Etats retrouvent tout leur poids lorsque l'on sait qu'ils doivent désigner les membres dudit Comité (cf. 5e partie).

Une autre approche du fait régional se base sur la notion d'identité. Jean-Marie Klinkenberg, Professeur à l'Université de Liège et directeur du centre d'études de cette même université, a schématisé en trois phases le processus symbolique complexe dont l'identité collective est l'aboutissement (1) :

• un substrat objectif, qui peut être un cadre de vie commun, certains comportements (allant du culinaire et du vestimentaire au religieux ou au politique), certaines situations sociales, etc. ;

• une sélection de certains de ces traits, dès lors assumés comme autant de signes de démarcation dans le cadre d'un processus de mobilisation ;

• le caractère communicable de cette identité, ce qui suppose une certaine forme d'institutionnalisation.

L'identité est ainsi à entendre comme l'antinomie de l'isolement et du repli sur soi : elle n'existe qu'en s'exprimant vis-à-vis de l'autre, et dès lors par des contacts internationaux. Cette tendance est d'autant plus manifeste en fonction de l'internationalisation si caractéristique du monde actuel, bien illustrée par la formule du "global village" de Marshall Mc Luhan.

Cette dimension internationale est indispensable à l'efficacité de l'action régionale à partir du moment où est reconnu le principe fédéraliste de l'autonomie. Selon ce dernier, chaque Région ou composante d'un Etat fédéral se voit dotée de compétences et pouvoirs exclusifs nécessaires à la réalisation des buts qui sont les siens. L'efficacité de l'action régionale serait ainsi fortement contrariée si l'Etat central pouvait remettre en cause les objectifs de la Région en empêchant leur mise en oeuvre au niveau international.

Cet élément a été souligné à l'occasion du séminaire organisé à Bratislava du 16 au 18 janvier 1992 par l'Assemblée des Régions d'Europe sur le thème "Fédéralisme : état et perspectives". En y évoquant les critères de la réussite des systèmes fédéraux sans pour autant vouloir établir un code général de bonne pratique régionaliste et fédéraliste, six idées de base y ont été retenues pour un fonctionnement démocratique, proche du citoyen et efficace : la clarté, la personnalité, la consistance du pouvoir, la réalité des moyens, la transparence et la reconnaissance de l'interdépendance. Au titre de la consistance du pouvoir étaient ainsi mentionnés l'équivalence des normes fédérales et fédérées, le caractère exclusif des compétences reconnues aux régions et/ou entités fédérées, mais aussi la possibilité de mise en oeuvre internationale de ces compétences par leurs détenteurs dans l'ordre interne.

On peut affirmer que, dès ses premiers pas institutionnels, la Région wallonne s'est résolument inscrite dans cette recherche d'affirmation de son identité en termes de partenariats internationaux.

II. Les principes politiques à la base de l'action de la Région wallonne

Les relations extérieures constituent un domaine dans lequel un certain type de consensus entre les familles politiques présentes à la Région s'exprime le plus nettement. Un axe de continuité est donc perceptible quant à la politique menée, et ce dès les origines institutionnelles de la Région. Les mêmes principes de base, à des nuances près, ont été défendus et mis en oeuvre par les différents titulaires de la matière qui se sont succédés et qui émanent pourtant des trois partis dits traditionnels : le socialiste Jean-Maurice Dehousse, le libéral André Damseaux, les sociaux-chrétiens Melchior Wathelet et Albert Liénard, les socialistes Guy Spitaels et Robert Collignon.

La déclaration de politique régionale de l'Exécutif régional wallon du 22 janvier 1992, prononcée par le Président G. Spitaels, traduit bien cet état d'esprit et les principes soutenant l'action extérieure de la Région, la dimension européenne d'ouverture apparaissant parmi les notions-clés du projet wallon :

"L'Exécutif propose un projet de société aux Wallons et invite ceux-ci à y adhérer, dans leur vie quotidienne, dans leur milieu professionnel, dans leurs organisations et associations : il s'agit, ensemble, et dans un contexte parfois peu propice, de faire de la Wallonie au sein de la Belgique une Région d'Europe où la démocratie, ainsi que la solidarité avec les moins favorisés d'aujourd'hui comme avec les générations de demain, ne seront pas un vain mot".

En développant son action extérieure, la Région s'est basée sur le principe que tout ce qui ne lui était pas formellement interdit lui était permis, approche qualifiée du "non-dit" par Jean-Maurice Dehousse (2). Cette approche est basée sur cinq objectifs.

1. La mise en oeuvre externe

Dans sa déclaration du 22 janvier 1992, l'Exécutif précise qu'il veillera à ce que les compétences de la Région connaissent une mise en oeuvre optimale au niveau international.

En termes actifs, la mise en oeuvre efficace de bon nombre de compétences régionales implique qu'elle se situe dans le cadre d'accords ou partenariats internationaux liant la Wallonie, par exemple :

• les coordinations transfrontalières pour ce qui concerne l'aménagement du territoire et l'infrastructure ;

• les actions de contact de l'industrie wallonne et des centres de recherche wallons avec des homologues étrangers ainsi que les participations conjointes à des programmes européens, sur base des compétences reconnues aux Régions dans le triangle politique économique - énergie - recherche appliquée. A ce niveau, le pouvoir régional apparaît véritablement comme le centre de gravité décisionnel des interventions publiques non fiscales concernant les entreprises, ce qui l'amène bien entendu à devoir apprécier la réalité de l'entreprise dans son ensemble, qu'il s'agisse du marché interne ou des marchés étrangers.

Ce dernier aspect justifie le transfert vers les Régions d'une partie importante des compétences relatives au commerce extérieur, tel que réalisé par les réformes institutionnelles de 1989 et 1993. La loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat précise désormais que les Régions sont compétentes pour la politique des débouchés et des exportations, sans préjudice de la compétence fédérale :

• d'octroyer des garanties contre les risques à l'exportation, l'importation et l'investissement;

• de mener une politique de coordination et de coopération ;

• de mener une politique de promotion en concertation avec les Régions.

Une priorité constante est ainsi donnée à la promotion du commerce extérieur en amenant les entreprises, selon l'expression consacrée, à exporter plus et mieux.

Dans leur objectif de mise en oeuvre externe, les relations internationales de la Région doivent ainsi soutenir au mieux les exportations wallonnes, notamment, comme le précise la Déclaration du 22 janvier 1992, par l'établissement de partenariats avec des Régions et Etats étrangers facilitant les actions conjointes d'entreprises et de centres de recherche.

En termes défensifs, malgré le caractère exclusif des compétences régionales, il convenait d'éviter que, par le biais des relations internationales, les autorités de l'Etat central reprennent des compétences des Régions et les mettent en oeuvre de manière inappropriée aux besoins et objectifs exprimés par les autorités régionales.

Seule la reconnaissance de la possibilité pour les Régions de conclure des traités internationaux dans les matières de leur compétence pouvait lever cette ambiguïté. Il a fallu attendre la révision constitutionnelle de 1993 pour qu'il en soit ainsi.

2. La participation

Ce deuxième objectif tient à l'idée de participation : la Région entend être associée aux activités internationales de l'Etat belge afin que celles-ci aient leurs retombées équitablement réparties entre les composantes du pays et ne portent pas préjudice aux compétences, actions et intérêts wallons.

Dès avant la révision de l'article 68 de la Constitution et l'octroi aux Régions de la capacité de conclure des traités internationaux, la pratique tenait partiellement compte de cette préoccupation. En effet, les Régions pouvaient être représentées dans des délégations de l'Union économique belgo-luxembourgeoise (U.E.B.L.) lors de réunions de commissions mixtes de coopération industrielle et commerciale avec les Etats étrangers.

L'idée de participation est également partiellement concrétisée par la représentation de la Région au sein des conseils d'administration de l'Office belge du Commerce extérieur (O.B.C.E.) et de l'Office national du Ducroire (O.N.D.) ainsi qu'au Comité Copromex.

Mais la plus récente phase de réforme de l'Etat, avec la révision constitutionnelle de 1993 et l'octroi aux Régions de la capacité de conclusion des traités, a nécessité, pour sa mise en oeuvre, le règlement du problème des traités dits mixtes, en l'occurrence ceux qui concernent à la fois les compétences de l'Etat fédéral et des Régions. La solution intervenue par accord entre l'Etat et les Régions systématise la concertation entre les différents niveaux de pouvoir concernés en Belgique. Elle prévoit également la signature desdits traités par des représentants de l'Etat comme des Régions.

3. Le partenariat international

La troisième cible de la politique wallonne des relations extérieures a trait à l'établissement de relations intergouvernementales porteuses de co-développement : en d'autres termes, définir et mettre en oeuvre des relations de coopération avec d'autres entités de droit public, comme des Etats, des Régions, des ministères techniques ou des sociétés à capitaux publics ou mixtes.

La déclaration de l'Exécutif du 22 janvier 1992 mentionne, en outre, une voie spécifique de partenariat axée sur le développement et deux constatations de base :

• les compétences de la Région lui octroient des capacités d'expertise et d'assistance indispensables à la coopération au développement ;

• des besoins exprimés par les pays du Tiers Monde peuvent être rencontrés sur base des capacités d'entreprises et de centres de recherche wallons.

Il s'agit là d'une philosophie d'action recherchant les meilleures liaisons entre, d'une part, les compétences régionales, principalement économiques et orientées vers les entreprises et, d'autre part, des actions centrées sur les besoins des pays en développement.

Peuvent ainsi être retenues au titre de modalités :

• la conclusion d'accords bilatéraux avec les pays concernés, le cas échéant au niveau de leurs structures décentralisées ;

• la stimulation de partenariats industriels, en liaison avec le Centre pour le Développement industriel ACP-CEE (pour les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique) et avec la facilité dite "Cheysson" (ECIP -European Community Investment Partners - pour les pays du Maghreb, d'Asie et d'Amérique latine) ;

• la contribution aux projets de la francophonie multilatérale, via l'Agence de Coopération Culturelle et Technique (A.C.C.T.) ;

• la coopération avec des organisations internationales spécialisées,comme la Banque Africaine de Développement, l'Organisation des Nations unies pour le Développement industriel, l'Organisation internationale du Travail ;

• la contribution au fonds multirégional du développement décentralisé, propre à l'Assemblée des Régions d'Europe (A.R.E.).

4. Le relais vers les acteurs wallons

Le réseau des relations extérieures nouées par la Région doit également être considéré comme un bon tremplin, voire un cadre stimulant, pour l'action internationale menée par différents intervenants wallons. Mieux, ledit réseau a aussi pour objectif de susciter de nouvelles actions de ce type, ce qui est résumé par la formule "mettre le monde dans la tête des Wallons", plus particulièrement des entreprises et des centres de recherche, mais également des jeunes décideurs de demain.

La première en date des coopérations initiées par la Région wallonne, qui vise le Québec, est assez exemplative à cet égard : l'une de ses pistes prioritaires tient précisément en la stimulation de partenariats industriels et technologiques et une évaluation en est dressée à chaque session du Comité permanent Wallonie-Québec (commission mixte réunissant les représentants des deux gouvernements). A cette occasion, chaque dossier est examiné afin d'identifier, si nécessaire, les obstacles empêchant son bon aboutissement et les moyens susceptibles de les lever.

La forte liaison des relations internationales avec le commerce extérieur implique évidemment que les entreprises puissent bénéficier, dans leur action de recherche de partenariats, de programmes incitatifs conçus par la Région et gérés par sa Direction générale des Relations extérieures, notamment au niveau de l'Agence wallonne à l'Exportation :

• l'organisation de missions d'accompagnement d'entreprises et de journées de contact à l'étranger, ainsi que des invitations de personnalités étrangères en Wallonie ;

• l'organisation de stands collectifs ou la subsidiation de la participation à des foires, salons et colloques internationaux ;

• l'octroi d'avances récupérables dans le cas de missions de prospection hors CEE (Fonds du Commerce extérieur) ;

• des interventions dans le financement de cartes de visite audiovisuelles d'entreprises et d'autres supports de promotion comme des brochures ;

• la mise à disposition de personnel affecté à des missions d'études et de marchés, de prospection et de promotion;

• la mise à disposition de spécialistes en commerce extérieur ou en design;

• des formations aux techniques du commerce extérieur;

• l'encouragement des activités de secrétariats d'intendance à l'exportation ;

• des interventions dans le financement d'études et de frais de démarrage pour des opérations de partenariat d'entreprises. Ces interventions complètent le cas échéant les aides accordées par l'Union européenne au titre des mécanismes gérés par le CDI (Centre pour le Développement industriel - zone des pays ACP) et par l'ECIP (pour les pays en voie d'industrialisation non ACP);

• la mise en place de lignes de crédit destinées à contribuer à la réalisation de projets impliquant des entreprises wallonnes (Sénégal, Congo, Tunisie).

En mai 1993, le Gouvernement wallon a dégagé une somme supplémentaire de 2 milliards de francs pour une relance sélective de l'emploi directement productif. Une partie de ce montant, à savoir 250 millions de francs * a été affecté à un programme spécial consacré à la promotion des exportations hors CEE et basé sur cinq axes majeurs :

• soutenir les efforts d'expansion commerciale en Europe centrale et dans le Sud-Est asiatique ;

• créer ou renforcer la représentation de la Région auprès d'organisations internationales (Union européenne, ONUDI, Banque mondiale, Banque africaine de Développement, Banque asiatique de Développement);

• intervenir financièrement dans les frais d'assistance technique au profit des utilisateurs étrangers de biens d'équipement fournis par des entreprises wallonnes;

• stimuler la collaboration au sein du monde industriel wallon, en encourageant l'utilisation, par les PME, des antennes dont disposent à l'étranger les grandes entreprises exportatrices;

• encourager la création d'antennes à l'étranger par des PME wallonnes.

(*Portant ainsi les incitants de l'Agence wallonne à l'Exportation à un montant en 1994 de quelque 829,7 millions de francs.)

D'autre part, pour ce qui concerne les jeunes, le programme "mémorant" vise à mobiliser les mémoires de fin d'études au profit des entreprises, particulièrement des PME, et des besoins rencontrés par elles en matière d'exportation.

Dans le cadre de l'Assemblée des Régions d'Europe (A.R.E.), la Wallonie participe aussi activement au Tour d'Europe des Jeunes, rebaptisé programme "Eurodyssée". Ce programme a pour objectif de donner à des jeunes une première expérience professionnelle rémunérée en entreprise, en dehors de leur Région, en associant l'amélioration de leurs connaissances linguistiques, l'approche d'une nouvelle culture et le développement d'une conscience européenne.

5. La représentation à l'étranger

L'une des préoccupations constantes de la Région a été de se doter de représentations à l'étranger. Ainsi, confirmant le caractère privilégié de la coopération avec la belle Province, la Wallonie compte depuis le tout début des années quatre-vingts un délégué permanent à Québec. C'était là un cas exceptionnel, dû à la complicité des partenaires, car la représentation des Régions à l'étranger était considérée par beaucoup de chancelleries comme soit une impossibilité, soit une affaire de droit privé. Il a fallu attendre, pour que la question évolue, un protocole d'accord conclu le 25 juillet 1988 entre les ministres responsables des relations extérieures au niveau de l'Etat central (L. Tindemans), de la Communauté française (J.P. Grafé) et de la Région wallonne (A. Liénard).

Selon ce document, la Communauté et la Région, conjointement, ou séparément, peuvent désigner des représentants à l'étranger ou auprès d'organismes internationaux. Ces délégués sont intégrés dans les ambassades, consulats ou représentations permanentes belges selon le cas et sont placés sous l'autorité diplomatique du chef de poste. Par contre, ils sont placés sous l'autorité fonctionnelle de la Communauté et/ou de la Région et reçoivent directement leurs instructions de celles-ci.

L'application de ce protocole a été néanmoins retardée pour la seule Région puisqu'il stipule en son article 7 ne pouvoir sortir ses pleins effets en ce qui concerne celle-ci que lorsque la révision de l'article 68 de la Constitution sera effective. Or, on sait que cette révision n'est intervenue qu'en 1993...

Il a donc fallu contourner l'obstacle en bonne intelligence avec la Communauté française : celle-ci a recruté des délégués qui, de fait, se sont chargés de la représentation de la Région à l'étranger, et ce à Washington, Milan, Kinshasa et Alger, ainsi qu'auprès de la CEE. La collaboration ainsi mise au point entre la Région et la Communauté française prévoyait également que les autres délégués de cette dernière non recrutés pour la Région pouvaient effectuer des prestations pour la Région wallonne et ses entreprises, comme cela a été notamment le cas à Genève, Paris, Rome, Tunis, Dakar et Rio de Janeiro.

L'approfondissement de la régionalisation du commerce extérieur, intervenue au 1er janvier 1994, a fortement contribué à donner une solution à ce problème. En fait, depuis le 1er janvier 1991, huit attachés commerciaux avaient été transférés à la Région et localisés à Londres, La Haye, Lyon, Cologne, Bratislava, Barcelone, Casablanca et San Francisco. Avec la loi du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat, c'est l'ensemble du réseau des attachés commerciaux belges à l'étranger qui est transféré aux Régions et en l'occurrence, 38 attachés à la Région wallonne.

Dès lors, en tenant compte des délégués et attachés commerciaux déjà en activité, la représentation wallonne à l'étranger est, au 1er janvier 1994, de 53 agents.

Représentation de la Région wallonne à l'étranger

Union européenne
Hambourg, Berlin, Cologne, Münich, Lille, Lyon, Paris, Strasbourg, Londres *, Birmingham, Milan *, Rome, Barcelone, Madrid, Porto, Athènes, Copenhague, La Haye, Communauté européenne;

Association européenne de libre-échange (A.E.L.E.)
Vienne, Helsinki, Göteborg;

Europe centrale orientale
Budapest, Varsovie, Moscou, Prague;

Amérique du nord et Amérique latine
Montréal, Chicago, San Francisco, Washington, Houston, Buenos-Aires;

Afrique
Casablanca, Alger, Tunis, Abidjan *, Johannesburg, présence également d'une antenne commerciale à Kinshasa;

Proche et moyen orient
Tel Aviv, Djeddah, Ankara;

Asie-Océanie
Pékin, Shangaï, New-Delhi, Osaka, Tokyo, Kuala Lumpur, Ho Chi Minh Ville, Hong-Kong, Melbourne.

(* A Londres, la Région wallonne a décidé d'implanter deux agents, ainsi qu'à Milan et Abidjan.)

Comme on le voit, la Région wallonne dispose ainsi d'un impressionnant réseau de conseillers économiques à l'étranger, principalement orientés vers le soutien à l'action des entreprises, mais concernés par la mise en oeuvre de l'ensemble des compétences régionales.

La collaboration nouée avec les deux autres Régions et avec l'Etat vise à accroître l'efficacité de ce réseau en évitant les duplications et contradictions.

Ainsi, l'accord de coopération signé le 31 décembre 1993 par les trois Régions permet à un attaché commercial de travailler également pour les autres Régions qui ne disposeraient pas d'un représentant dans la zone concernée. Les demandes des entreprises aux attachés commerciaux sont ainsi à adresser au service de la Région dans laquelle l'entreprise demanderesse est installée, ledit service contactant directement l'attaché. Un comité de suivi tripartite garantit la mise en oeuvre de l'accord et règle les conflits éventuels d'application.

Selon le même accord, le calendrier des audiences de retour en Belgique des attachés est fixé annuellement par les trois Régions en concertation. Il est entendu que les attachés commerciaux, en poste dans un pays ou groupe de pays où les deux autres régions ne sont pas représentées, consacrent un minimum de 25 % de leur temps disponible pour les audiences dans les deux autres Régions.

Avec l'Etat fédéral, la relation de travail est organisée sur base des notions de cohérence, d'autonomie et de collaboration :

• les attachés régionaux sont localisés au sein des représentations diplomatiques et consulaires belges à l'étranger;

• ils ont dans l'Etat d'accueil, le même statut diplomatique que les attachés commerciaux d'autres pays;

• ils ont leur bureau dans les chancelleries;

• les attachés économiques et commerciaux sont exclusivement désignés par les Régions et placés sous leur autorité fonctionnelle;

• l'Office belge du Commerce extérieur (O.B.C.E.) gère en Belgique une banque de données directement accessible aux entreprises et aux régions. Cette banque est approvisionnée par les attachés régionaux;

• les attachés régionaux contribuent à la préparation des missions de l'O.B.C.E. pour autant qu'elles aient été retenues dans le cadre d'une concertation entre le pouvoir fédéral et les Régions.

Orientation bibliographique

1. Institut Jules Destrée, la Wallonie au futur, vers un nouveau paradigme, p.210.
2. Wallonie : an I de la légalité, l'Europe en formation, novembre-décembre 1980, n° 240, pp. 39, 44 et 54.

Partie 2 - Partie 3

Philippe Suinen, Les relations internationales de la Wallonie, dans Wallonie. Atouts et références d'une Région,
(sous la direction de Freddy Joris), Gouvernement wallon, Namur, 1995.